Bugetul de stat trebuie să reflecte pe de o parte necesităţile de resurse financiare ale statului ce decurg din înfăptuirea programului guvernamental propus pentru perioada imediat următoare, iar pe de altă parte posibilităţile de acoperire a acestor resurse. Astfel apare problema dimensionării corecte a nivelului veniturilor şi cheltuielilor publice. În acest scop se folosesc metode clasice şi metode moderne bazate pe analiza cost avantaje şi alte studii de eficienţă.
Elaborarea proiectului bugetului de stat, prima etapa a procedurii bugetare, cuprinde activitatea de determinare a veniturilor si cheltuielilor bugetului public national.
Potrivit practicii internationale, insitutia specializata in elaborarea proiectului de buget este fie Ministerul Finantelor, in Europa, fie biroul bugetar care functioneaza pe langa presedintele executivului, situatie specifica S.U.A.
In statele europene, lucrarile privind elaborarea bugetului sunt pregatite de aparatul Ministerului Finantelor, care intocmeste un anteproiect ce are la baza evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetare dupa metode care difera de la o tara la alta si de la o etapa la alta si anume: metoda automata sau a penultimei, metoda majorarii sau a diminuarii si metoda evaluarii directe.
Metoda automata sau a penultimei este o metoda mai putin laborioasa si consta in evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetare pe baza rapoartelor obtinute in penultimul an, ceea ce este de natura a nu reflecta realitatea.
Metoda majorarii sau a diminuarii consta in determinarea volumului si structurii veniturilor si cheltuielilor bugetare pe baza stabilirii ratei medii anuale de crestere sau descrestere a veniturilor, respectiv a cheltuielilor bugetare, pornind de la analiza rezultatelor executiei bugetare din anii precedenti, insa nici aceasta metoda nu tine seama de impactul oscilatiilor de preturi si proceselor inflationiste asupra bugetului de stat.
O metoda superioara de elaborare a bugetului este metoda evaluarii directe, metoda ce consta in evaluarea fiecarei categorii de venituri, respectiv cheltuieli, pornind de la cheltuielile aprobate in anul curent si de la previziunile privind dezvoltarea economiei in perioada urmatoare, conform programului guvernamental.
Ministrii, ordonatorii principali de credite, elaboreaza cu ajutorul directiilor specializate din ministere propuneri de cheltuieli bugetare si le inainteaza Ministerului Finantelor cu ocazia centralizarii cererilor de fonduri formulate de ministere.
Neconcordantele ce pot aparea intre propunerile formulate de ministere si evaluarile Ministerului Finantelor sunt transate de primul ministru, iar in cazul in care aceste divergente nu sunt solutionate, in unele tari discutiile sunt supuse arbitrajului presedintelui republicii. Criteriile care stau la baza procesului de conciliere vizeaza prioritatile stabilite in programul de guvernare pentru diferitele sectoare de activitate finantate de la buget, precum si eficienta, eficacitatea si economicitatea apreciate in raport cu indicatorii de performanta specifici fiecarui domeniu bugetar.
Finalizarea proiectului de buget se materializeaza intr-o serie de documente si anume: expunerea de motive si proiectul legii bugetului de stat, anexele la proiectul de lege bugetara, precum si informatii documentare cu privire la modul de fundamentare a bugetului, informatii ce sunt utile parlamentului cu ocazia analizei si dezbaterilor in vederea aprobarii proiectului de lege privind bugetul de stat.
Proiectul de buget, una dintre cele mai importante decizii ale puterii executive, este insusit de Guvern in ansamblul sau, dar si de membrii acestuia care au obligatia, in virtutea solidaritatii guvernamentale, sa-l sustina, alaturi de ministrul finantelor, in cadrul dezbaterilor parlamentare.
In S.U.A., proiectul bugetului federal, elaborat de catre Biroul Bugetar, o comisie speciala ce functioneaza pe langa presedintele executivului american si insusit de catre presedintele republicii, este inaintat Congresului, insotit de un mesaj. Acest raport cuprinde principiile generale ale politicii interne si externe ale S.U.A., proiectul de buget pentru anul bugetar urmator, contul de executie bugetara pe anul anterior, informatii privind executia bugetului pe anul in curs.
Aprobarea bugetului presupune dezbaterea si votarea, de catre parlament, a legii de aprobare a bugetului public national. Institutia publica imputernicita prin Constitutie sa aprobe proiectul de buget este parlamentul.
Caracterul democratic si de larg impact economico- social al deciziilor de politica financiara relectate in proiectul de buget conduce in mod obiectiv la solutia aprobarii prevederilor bugetare de catre forul legislativ, organ reprezentativ al intereselor tuturor cetatenilor.
Cu prilejul dezbaterii proiectului de buget, in unele state, parlamentul are dreptul sa propuna amendamente, de pilda majorarea sau reducerea veniturilor si cheltuielilor propuse de guvern, iar in alte state, dezbaterile parlamentului au loc nu numai in plenul lui, dar si in comisii sale sau in culise.
Executarea bugetului de stat incepe dupa adoptarea sa de catre parlament si consta in incasarea veniturilor la termenele si in cuantumul prevazut si efectuarea cheltuielilor conform destinatiei aprobate prin legea bugetara anuala.
Aceasta etapa este cea mai importanta, intrucat presupune realizarea concreta a previziunilor aprobate de parlament.
Intreaga raspundere cu privire la aducerea la indeplinire a autorizatiei parlamentare privind executia bugetara revine guvernului care, prin institutii specializate, asigura realizarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor, trebuind sa dovedeasca capacitatea de administrare atat a procesului de colectare a veniturilor, cat si a procesului de utilizare eficienta a alocatiilor bugetare. De asemenea, in executarea bugetului, guvernul va urmari efectuarea cheltuielilor in limitele si conditiile stabilite, precum si evitarea deturnarii fondurilor de la destinatia lor bugetara legala, prevenirea risipei si abuzurilor.
Realizarea veniturilor constituie o obligatie pentru guvern, in timp ce, executarea cheltuielilor bugetare, pana la nivelul aprobat, constituie un drept al acestuia. Executia veniturilor bugetare este un proces distinct de executia cheltuielilor bugetare. Incasarea veniturilor cuvenite bugetului si, respectiv, efectuarea platilor de la buget se realizeaza fie printr-o institutie specializata aflata in subordinea Ministerului Finantelor (trezoreria statului), fie prin sistemul bancilor comerciale, pe baza de conventii privind prestarea de servicii, incheiate intre acestea si Ministerul Finantelor.
Realizarea veniturilor bugetare consta in derularea mai multor etape: asezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitului si perceperea propriu- zisa a acestuia.
Asezarea impozitului reprezinta operatiunea de identificare si dimensionare a materiei impozabile de care dispune o persoana fizica sau juridica.
Lichidarea consta in determinarea cuantumului impozabil datorat de persoana fizica sau juridica.
Emiterea titlului de percepere a impozitului consta in deschiderea rolului, adica inscrierea sumei respective in debitul respectivei persoane fizice sau juridice si poate imbraca anumite forme: un titlu de incasare, atunci cand debitorul achita spontan suma datorata sau un ordin de incasare, atunci cand se trece la executarea silita a debitorilor care nu-si respecta obligatia fata de stat in termenele stabilite.Perceperea propriu- zisa a impozitului consta in operatiuni de incasare a acestuia in cuantumul si la termenele stabilite si include si urmarirea. In cazul executarii silite, prin urmarire se pot naste litigii care sunt solutionate fie pe cale juridica, fie pe cale administrativa.Asezarea, lichidarea si emiterea titlului de perceptie a impozitului se executa prin organe specializate ale Ministerului Finantelor, iar incasarea propriu- zisa a creantelor se realizeaza prin contabili (incasatori) din serviciul trezoreriei.Asemanator se procedeaza si in cazul impozitelor indirecte, precum si al altor venituri bugetare.
Efectuarea cheltuielilor publice presupune respectarea destinatiei si a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare si impune parcurgerea mai multor faze procedurale succesive, pentru fiecare alocatie bugetara, dupa cum urmeaza: angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata.
Angajarea reprezinta asumarea obligatiei de catre stat de a plati o anumita suma de bani furnizorilor diferitelor bunuri si servicii publice, obligatie ce rezulta dintr- un contract, hotarare judecatoreasca, decizie ministeriala sau orice alt act legal. Angajarea este facuta de catre ordonatorii de credite principali (ministri) sau, in mod exceptional, de catre ordonatorii secundari, dar numai in limita stabilita in buget pentru actiunile sau obiectivele respective.
Lichidarea este faza in care se constata realizarea serviciului in favoarea statului si se stabileste cuantumul platii ce urmeaza a fi efectuata. Lichidarea are la baza documente justificative si furnizarea efectiva a bunurilor si/sau serviciilor contractate.
Ordonantarea consta in operatiunea de emitere, din partea unei institutii publice, a unei dispozitii sau ordin de plata a unei sume din alocatia bugetara in favoarea unui tert, furnizor de bunuri si/sau servicii publice sau creditor.
Plata este operatiunea prin care se stinge obligatia statului fata de persoanele fizice sau juridice, furnizori sau creditori si consta in achitarea efectiva de catre institutia publica a sumei datorate.
Operatiunile specifice primelor trei faze (angajarea, lichidarea si ordonantarea) sunt efectuate, pe baza avizelor serviciilor operationale, de catre conducatorii institutiilor publice (sau mandatarii acestora), denumiti si ordonatori de credite bugetare. Ordonatorii de credite bugetare sunt clasificati in ordonatori de gradul I (conducatorii ministerelor si agentiilor guvernamentale din subordinea guvernului), de gradul II (structurile de conducere si coordonare din teritoriu ale ministerelor: directii sanitare judetene, inspectorate scolare judetene etc.) si de gradul III (institutiile publice operationale: spitale, scoli, teatre, muzee etc.).Actele emise de ordonatorii principali sau secundari trebuie sa poarte viza controlului financiar, pe baza acestora efectuandu- se plati ce vor afecta resursele statului.Plata este efectuata de catre gestionarii de bani publici: contabili, casieri, platitori.Toti functionarii publici participanti la fazele executiei cheltuielilor publice ale unei institutii bugetare raspund solidar pentru calitatea si legalitatea gestionarii banilor publici.
Incheierea exercitiului bugetar este etapa urmatoare incasarii veniturilor si efectuarii cheltuielilor pentru un an bugetar si consta in intocmirea unei dari de seama complete cu privire la modul de realizare a veniturilor si de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat.
Caracteristic acestei etape este intocmirea contului de incheiere a executiei bugetare, care permite determinarea rezultatelor executiei bugetare, adica raportul dintre venituri si cheltuieli. Contul de incheiere a executiei bugetare este alcatuit din totalitatea veniturilor realizate si a cheltuielilor efectuate si reflecta rezultatul executiei bugetare care poate fi un deficit sau un excedent bugetar.
Contul de incheiere a executiei bugetare, intocmit de Ministerul Finantelor, este prezentat Guvernului, care, dupa discutare, il supune spre dezbatere si aprobare Parlamentului.
Controlul executiei bugetare este determinat atat de ratiuni de ordin politic, in sensul ca parlamentul este interesat ca guvernul, in realizarea programului sau, sa nu depaseasca limitele autorizatiei parlamentare ce i-a fost acordata, cat si de ratiuni de ordin financiar, guvernul fiind interesat de buna gestionare a fondurilor publice, evitarea risipei, prevenirea deturnarilor si a delapidarilor.
In functie de obiectivele urmarite si de organele care efectueaza controlul bugetar, acesta poate fi: politic, administrativ si jurisdictional.
Controlul bugetar politic este realizat de parlament fie cu ocazia examinarii si adoptarii proiectului de buget, fie in timpul executiei bugetare, la cerere sau din oficiu,de catre comisiile financiare de specialitate ale acestuia si in baza rapoartelor prezentate de guvern in cursul anului bugetar, fie cu prilejul examinarii si aprobarii contului de incheiere a exercitiului bugetar.Controlul bugetar administrativ este realizat de catre organele de specialitate ale Ministerului Finantelor si prin controlul ierarhic exercitat de catre ordonatorii bugetari principali, cu privire la modul in care au fost cheltuite alocatiile bugetare de catre subordonatii acestora.
Controlul jurisdictional este efectuaut de un organism specializat, denumit Camera sau Curte de Conturi, care are ca principala atributie controlul compet al executiei bugetului, si anume: controleaza activitatea ordonatorilor bugetari, examineaza actele justificative prezentate periodic de contabili si se pronunta asupra legalitatii acestora si examineaza conturile de executie ale bugetului de stat.
La noi in tara, atributiile de control ale executiei bugetare revin urmatoarelor organe: Parlamentul (Adunarea Deputatilor si Senatul), care exercita un control politic; Curtea de Conturi, care exercita un control jurisdictional; Ministerul Finantelor, care exercita un control administrativ specializat.
Aprobarea executiei bugetare. Pe baza raportului privind contul de executie bugetara elaborat de institutia suprema de control al finantelor publice care, in cele mai multe tari, poarta denumirea de Curte de Conturi, Parlamentul declanseaza procedura de dezbatere si aprobare a acestuia.
Intai are loc analiza raportului in comisiile permanente reunite de buget- finante ale forului legislativ, iar apoi se dezbate in plenul Parlamentului proiectul de lege privind aprobarea contului de executie bugetara. In continutul acestui proiect de lege, pe langa articolele privind aprobarea contului respectiv, pot fi introduse prevederi referitoare la continuarea verificarii de catre Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale executiei bugetare si la raportarea catre Parlament a rezultatelor constatate si a masurilor legale aplicate.Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de executie bugetara marcheaza incheierea etapelor procesului bugetar.
Durata in timp a intregului proces bugetar cunoaste unele deosebiri, de la o tara la alta. Luand in calcul etapele procedurii bugatare, aceasta se prelungeste pe parcursul a trei ani calendaristici (cazulanualitatii bugetare), intrucat elaborarea proiectului incepe in anul precedent celui pentru care se intocmeste, executarea bugetului continua in cursul anului respectiv si se definitiveaza prin contul de incheiere a exercitiului bugetar in anul urmator.
