Trasaturile dreptului administrativ
I. Principiul legalitatii reprezinta una din cele mai importante trasaturi ale dreptului administrativ.
Activitatea autoritatilor administratiei publice se desfasoara pe baza legii si in conformitate cu legea, urmarindu se organizarea si executarea in concret a acesteia. Drept urmare, una din trasaturile activitatii administratiei publice si implicit ale dreptului administrativ il reprezinta principiul legalitatii.
Principiul legalitatii poate fi caracterizat ca regula fundamentala in temeiul careia toate autoritatile statului, organizatii si organisme cu caracter neguvernamental, functionarii, cetatenii si ceilalti locuitori ai tarii sunt obligati sa respecte Constitutia si celelalte acte juridice normative, ce reglementeaza raporturile sociale la care participa.
Principiul legalitatii este expres prevazut in art. 1 alin. 5 al Constitutiei, care are urmatorul continut: “In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie”.
Actele juridice nu au aceeasi forta juridica, ele formeaza o piramida, in varful careia se afla Constitutia, legea fundamentala a tarii, care trebuie obligatoriu respectata de catre toate autoritatile publice, organizatii neguvernamentale, persoane juridice si persoane fizice
Pe locul imediat urmator se afla legea, care este emanatia unicei autoritati legiuitoare a tarii.
Actele administrative normative se constituie si ele intr-o anumita ierarhie, beneficiind de o forta juridica diferita. Actele administrative ale autoritatilor ierarhic superioare trebuie respectate de autoritatile administrative subordonate .
Trebuie mentionat ca desi toata activitatea administratiei publice se indeplineste numai in baza legii si in conformitate cu legea, autoritatile administratiei publice o anumita libertate de apreciere, numita putere discretionara, notiune care se afla in opozitie fata de cea numita competenta legata.
Astfel, ne aflam in prezenta competentei legate cand norma juridica impune autoritatii emitente emiterea unui act administrativ, daca sunt indeplinite conditiile cerute pe care ea le cere; dimpotriva, ne aflam in prezenta puterii discretionare daca norma juridica lasa o anumita libertate de apreciere autoritatii emitente cu ocazia cu ocazia exercitarii competentei sale.
Trebuie sa existe un echilibru intre cele doua notiuni, in sensul ca activitatea administratiei publice nu poate fi in toate cazurile rezultatul competentei legate, deoarece ea trebuie sa se adapteze in permanenta la cazuri particulare si la schimbari pe care regula de drept nu a putut sa le prevada; insa, o prea larga putere discretionara a administratiei nu ar oferi nici o securitate celor administrati, putand sa degenereze in arbitrar.
Principalele concretizari ale principiului legalitatii in dreptul administrativ. Apreciem ca principiul legalitatii isi gaseste concretizarea in dreptul administrativ in urmatoarele aspecte:
1. Competenta autoritatilor administratiei publice. Competenta determina totalitatea atributiilor autoritatilor administratiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane si limitele exercitarii lor.
Fiecare autoritate a administratiei publice are o anumita competenta determinata de sarcinile ce i revin si scopul pentru care a fost infiintata. Competenta trebuie sa fie stabilita prin norme juridice conform principiilor constitutionale, ea trebuie sa fie concret determinata si sa fie exercitata potrivit dispozitiilor legale prin care a fost stabilita.
Principalele forme ale competentei administrative.
a) Competenta materiala se refera la specificul si intinderea atributiilor unei autoritati administrative.
In functie de competenta materiala, autoritatile administratiei publice se clasifica in: autoritati ale administratiei publice cu competenta generala care au atributii in toate sau in majoritatea ramurilor si domeniilor de activitate ale administratiei (spre pilda, Guvernul, consiliile locale) si autoritati ale administratiei publice cu competenta speciala care au atributii limitate, in general, la o anumita ramura sau domeniu de activitate a administratiei (spre exemplu, ministerele si celelalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor).
b) Competenta teritoriala semnifica limitele spatiale ale exercitarii atributiilor prevazute de lege de catre autoritatile administratiei publice.
Din acest punct de vedere, autoritatile administratiei publice se clasifica in: autoritati ale administratiei publice centrale care isi desfasoara activitatea pe intreg teritoriul tarii (spre exemplu, Guvern, ministere) si autoritati ale administratiei publice locale care isi desfasoara activitatea in limitele unei unitati administrativ-teritoriale (consiliile locale, consiliile judetene, primarul).
c) Competenta personala are doua semnificatii:
- prima, priveste sfera atributiilor unei persoane ce ocupa o anumita functie
- cea de a doua, se refera la stabilirea competentei unei autoritati in functie de calitatea speciala a unei persoane. De exemplu , calitatea de militar in termen a unei persoane care savarseste o contraventie transmiterea procesului verbal de constatare intocmit de catre agentul comandantului unitatii din care face parte contravenientul, spre a i se aplica, daca procesul-verbal este intemeiat, masuri disciplinare.
d) Competenta temporala desemneaza limitele in timp in care o autoritate administrativa isi desfasoara activitatea.
De regula, competenta autoritatilor administratiei publice este permanenta, adica nu sunt stabilite limite in timp in care acestea isi desfasoara activitatea.
In schimb, uneori, legea prevede ca activitatea anumitor organe administrative este limitata in timp. Spre exemplu, comisiile locale infiintate pe langa primarii, potrivit Legii nr. 18/1991, modificata si republicata, in scopul stabilirii dreptului de proprietate, in materie funciara, sunt organe cu competenta temporala, care indeplinesc atributii cu caracter provizoriu. Aceste comisii vor inceta sa mai functioneze in momentul in care si au realizat activitatea ori la data prevazuta prin lege.
In cazul autoritatilor administratiei publice locale alese (consiliile locale, primarul), nu se pune problema competentei temporale a acestor autoritati, ci doar limitarea in timp a mandatului pentru care au fost alesi consilierii, respectiv, primarul.
2. De regula, actele normative ale autoritatilor administratiei publice nu pot contraveni, modifica, sau scoate din vigoare o lege deoarece au o forta juridica inferioara acesteia. Potrivit Constitutiei, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii (art. 61 alin. 1), iar Guvernul adopta hotarari pentru organizarea executarii legilor (art. 108 alin. 2). Dupa cum s-a subliniat, primatul legii in ierarhia actelor juridice normative rezulta din mai multe dispozitii constitutionale, astfel, valabilitatea unei legi neputand fi hotarata de instantele judecatoresti, exceptia de neconstitutionalitate ridicata in fata lor urmand sa fie rezolvata de Curtea Constitutionala.
Prin art. 115 din Constitutie este consacrata institutia delegarii legislative, potrivit careia Guvernul poate fi abilitat de Parlament sa emita ordonante dar numai in limitele si in conditiile prevazute de legea de abilitare. Domeniile in care pot fi emise ordonante sunt acelea care nu fac obiectul legilor organice (art. 115 alin. 1 din Constitutie). Legea de abilitare stabileste, in mod obligatoriu, domeniul si data pana la care se pot emite ordonante, iar daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare, nerespectarea lui atragand incetarea efectelor ordonantelor (art. 115 alin. 2 si 3 din Constitutie).
Guvernul poate adopta ordonante de urgenta, insa numai in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, avand obligatia de a motiva urgenta in cuprinsul acesteia (art. 115 alin. 1 din Constitutie).
Subliniem ca in activitatea de reglementare a relatiilor sociale concretizata prin emiterea de acte normative, autoritatile administratiei publice trebuie sa respecte nu numai legea ci si celelalte acte juridice normative cu forta superioara. Pe de alta parte, autoritatea administratiei publice are obligatia sa respecte propriile sale acte normative.
3. Prestatiile ce revin administratiei trebuie indeplinite conform legii. Astfel, autoritatile administratiei publice nu pot actiona discretionar in furnizarea unor prestatii care le sunt impuse de lege in profitul particularilor, ci ele trebuie sa respecte normele legale care precizeaza modalitatile de furnizare a acestor prestatii (spre pilda, cele referitoare la furnizarea energiei electrice, furnizarea energiei termice si altele) si sa trateze in mod egal toate categoriile de particulari care beneficiaza de aceste prestatii.
II. Existenta unui ansamblu de reguli specifice activitatilor administrative si distincte de cele care reglementeaza relatia dintre particulari constituie ceea ce se numeste “regimul juridic administrativ” sau “regimul administrativ” si care deosebeste dreptul administrativ de dreptul privat, in special, de dreptul civil.
In principiu, problemele care apar in activitatea administrativa nu se pun in aceiasi termeni ca si problemele nascute din raporturile particularilor intre ei, tocmai pentru ca autoritatile administrative sunt inzestrate cu putere publica si actioneaza in scopul de a face anumite servicii de interes general, pe cand particularii, de pe o pozitie de egalitate, urmaresc satisfacerea intereselor lor strict personale. A lasa sa se inteleaga ca problemele dintre administratie si particulari se pun in aceiasi termeni cu cele dintre particulari, inseamna a le nega specificitatea.
Existenta unei proceduri stricte bazata pe anumite principii, reguli si conditii care privesc respectarea legii, competenta, in emiterea actelor administrative, aplicarea unor reguli specifice contractelor administrative , organizarea si functionarea serviciilor publice n baza hotararii unilaterale a autoritatilor administratiei publice.
Toate acestea, reprezinta elemente care sunt proprii raporturilor in care administratia publica este implicata.
III. Caracterul de mobilitate fata de dreptul privat decurge din specificul activitatii administrative si din transformarile rapide ce au loc in administratie, si care se reflecta in schimbari corespunzatoare si urgente pe plan juridic. Drept urmare, in dreptul administrativ, adesea, se modifica sau se abroga unele acte administrative normative, ori se emit altele noi, pe cand in dreptul privat legislatia se bucura de o mult mai mare stabilitate.
IV. In dreptul administrativ, interesul public are prioritate fata de interesul particular. Se pleaca de la ideea ca, in statul de drept, interesele statului sunt ale colectivitatii, deci trebuie sa aiba intaietate fata de cele ale individului.
Cu toate acestea, particularul are la dispozitie dreptul de petitionare prevazut in art. 51 din Constitutie, respectiv in Ordonanta Guvernului nr. 27/2002 Conform art. 51 din Constitutie, cetatenii au dreptul sa se adreseze autoritatilor publice prin petitii formulate numai in numele semnatarilor. Organizatiile legal constituite au dreptul sa adreseze petitii exclusiv in numele colectivelor pe care le reprezinta. Autoritatile publice au obligatia sa raspunda la petitii in termenul si in conditiile stabilite potrivit legii.
Prin petitie se intelege cererea, reclamatia, sesizarea sau propunerea formulata in scris sau prin e-mail, pe care un cetatean ori o organizatie legal constituita o poate adresa autoritatilor publice centrale si locale, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale, societatilor nationale, societatilor comerciale de interes judetean sau local, precum si regiilor autonome, denumite in textele urmatoare, autoritati si institutii publice.
Petitiile adresate autoritatilor si institutiilor publice vor fi solutionate in termenele si conditiile stabilite de aceasta ordonanta, conducatorii autoritatilor si institutiilor publice fiind direct raspunzatori de buna organizare si desfasurare a activitatii de primire, evidentiere si rezolvare a petitiilor ce le sunt adresate, precum si de legalitatea solutiilor si comunicarea acestora in termenul legal.
Astfel, autoritatile si institutiile publice sesizate au obligatia sa comunice petitionarului, in termenul legal, raspunsul, indiferent daca solutia este favorabila sau nefavorabila.
Pe de alta parte, prioritatea interesului public se explica si prin obligatia autoritatilor administratiei publice de a organiza servicii publice in vederea satisfacerii interesului general, carora trebuie sa le asigure functionarea regulata si continua.
V. Dificultatea codificarii dreptului administrativ. Premise pentru realizarea in Romania a Codului de procedura administrativa si Codului Administrativ. Diversitatea materiilor si schimbarile frecvente in legislatia administrativa fac destul de dificila operatiunea de codificare a dreptului administrativ. Astfel, unii autori au precizat care anume sunt problemele care fac greu de realizat o codificare a dreptului administrativ:
- diversitatea si caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de reglementare al acestei ramuri e drept
- numarul mare de autoritati publice competente sa edicteze reguli administrative
- multitudinea textelor care reglementeaza activitatea administratiei
- specificul administratiei publice de a se afla intr-o continua transformare, in raport cu noile situatii aparute
Referindu-se la Codurile existente in legislatia franceza, unii autori apreciaza ca, in realitate ele sunt o regrupare a tuturor textelor care reglementeaza acelasi domeniu al administratiei, cum ar fi urbanismul, alegerile, regimul colectivitatilor locale. Se mai apreciaza, ca prin aceste lucrari se usureaza, substantial, cautarea textelor, dar ele nu definesc principiile generale care asigura coerenta disciplinei “Drept administrativ”.
In ce priveste situatia din tara noastra, atat inainte de 1990, cat si dupa acest an, in doctrina s-au facut aprecieri pozitive despre necesitatea codificarii normelor de procedura administrativa si ulterior a unui Cod administrativ.
Mentionam ca recent a fost finalizat Proiectul Codului de procedura administrativa si se afla in stare avansata de finalizare si Proiectul Codului administrativ.
In elaborarea proiectului Codului de procedura administrativa s-a implicat si Institutul de Stiinta Administrative „Paul Negulescu”, reinfiintat oficial la Sibiu in anul 1995, drept continuator al Institutului de Stiinte Administrative al Romaniei, ce avea sediul in Bucuresti, infiintat de catre profesorul de drept public Paul Negulescu.
In anul 1995, Institutul de Stiinte Administrative al Romaniei „Paul Negulescu” a fost recunoscut ca sectie nationala a Institutului International de Stiinte Administrative de la Bruxelles. In acelasi an se reia traditia publicarii „Revistei de drept public”, iar din anul 1999 se decide publicarea „Caietelor stiintifice”, editate pe sectiuni, care reuneste comunicarile stiintifice prezentate in cadrul Sesiunilor stiintifice ale Institutului.
Noii fondatori, intre care rolul determinat l-a avut prof. univ. dr. Antonie Iorgovan de la Universitatea din Bucuresti, au ramas fideli obiectivelor fundamentale al primului Institut, si anume, elaborarea unei doctrine romanesti unitare, astfel incat prin cercetarile sale sa ofere solutii organelor administrative si instantelor judecatoresti, si pentru o mai buna organizare administrativa, precum si realizarea unor permanente schimburi de experienta cu institutele asemanatoare din strainatate.
In anul 2004, prin Hotararea Guvernului nr. 1323 se acorda Institutului de Stiinte Administrative „Paul Negulescu” statutul de „asociatie de utilitate publica” ca o recunoastere a activitatii stiintifice desfasurate de catre Institut in domeniul administratiei publice si a dreptului public.
Prin Legea nr. 246/2007 se hotaraste infiintarea, organizarea si functionarea Institutului de drept public si stiinte administrative al Romaniei, creindu-se premisele transformarii Institutului de Stiinte Administrative „Paul Negulescu” in persoana juridica de drept public
VI. Raspunderea in dreptul administrativ constituie o alta trasatura a acestuia. In conditiile statului de drept, atat autoritatile administratiei publice raspund pentru actiunile lor cat si functionarii publici care le compun, cazurile concrete de raspundere si pedepsele corespunzatoare aplicabile acestora din urma fiind reglementate in Legea privind Statutul functionarului public nr. 188/1999, cu modificarile ulterioare.
- Constitutia instituie raspunderea politica a Guvernului in intregul sau si a fiecarui membru al acestuia solidar cu ceilalti membri in fata Parlamentului, pentru activitatea Guvernului si pentru actele acestuia (art. 109 alin. 1).
- Pe linia protectiei juridice a administratilor si a raspunderii autoritatilor publice, in conformitate cu art. 52 din Constitutie, persoana vatamata intr un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prevede conditiile si limitele exercitarii acestui drept.
Prin legea de revizuire, la art. 52 din Constitutie s-a mai adaugat un aliniat, in care se prevede ca:
- “Statul raspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Raspunderea statului este stabilita in conditiile legii si nu inlatura raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta”. Prin noul text raspunderea patrimoniala a statului a fost extinsa la prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciara si nu numai prin cele comise in procesul penal, cum se stipula anterior.
