Raporturile juridice administrative
I. Notiune. Raportul juridic administrativ poate fi definit ca acel raport social reglementat de normele dreptului administrativ care intervine in cadrul si pentru realizarea functiei executive a statului.
II. Izvoarele raportului juridic administrativ. Principalele izvoare ale acestui gen de raporturi sunt: actele administrative cu caracter individual; faptele materiale juridice; contractele administrative; uneori, actele administrative normative; in mod exceptional, aceste raporturi pot sa ia nastere direct pe baza legii.
1. Actul administrativ individual creeaza, modifica sau stinge drepturi subiective si obligatii in favoarea sau sarcina uneia sau a mai multor persoane dinainte determinate, ca atare, el constituie un izvor direct al raportului juridic administrativ. Spre exemplu, autorizatia de construire, care se elibereaza de catre primari, este actul administrativ individual de autoritate pe baza caruia se asigura aplicarea masurilor prevazute de lege, referitoare la amplasarea, proiectarea, executarea si functionarea constructiilor. Intre autoritatea emitenta si beneficiarul autorizatiei se naste un raport juridic administrativ.
2. Faptele materiale juridice cuprind in cadrul lor atat actiunile omenesti producatoare de efecte juridice independent de existenta unei manifestari de vointa in acest scop (spre exemplu, contraventiile), cat si fenomene naturale (nasterea, moartea, traznetul). De exemplu, prin construirea unui imobil de catre o persoana fizica sau juridica fara autorizatia necesara solicitata de lege se comite o contraventie - fapt material juridic - pe baza caruia se naste un raport juridic administrativ intre agentul constatator si contravenient, primul fiind competent sa incheie procesul verbal de constatare a contraventiei.
3. Raporturi juridice administrative pot lua fiinta din contractele administrative. Mentionam, cu titlu de exemplu, raporturile dintre Ministerul Finantelor Publice si concedent, in cazul concesiunilor de bunuri proprietate publica de interes national, prin care primul controleaza indeplinirea obligatiilor contractuale de catre cel din urma.
4. Actul administrativ normativ stabileste reguli generale de conduita cu caracter impersonal, ceea ce inseamna ca, in principiu, raporturile sociale pe care le reglementeaza au un caracter abstract, pentru concretizarea lor, fiind necesar sa intervina anumite fapte carora legea le recunoaste relevanta juridica, numite fapte juridice. Uneori, anumite acte administrative normative pot genera drepturi si obligatii subiective in favoarea sau in sarcina subiectelor de drept, ceea ce inseamna ca aceste acte pot da nastere in mod direct la raporturi juridice concrete.
5. In cazuri de exceptie, raporturi juridice administrative se pot naste direct chiar pe baza legii fara sa mai intervina vreun fapt juridic. In acest sens, in literatura noastra de specialitate s a aratat ca: “ nici un principiu constitutional nu impiedica pe legiuitor ca, in ipoteza normei pe care o stabileste, sa defineasca in mod foarte concret anumite situatii existente in momentul punerii in aplicare a legii si sa le ataseze anumite efecte juridice. In asemenea cazuri nu va fi necesar sa se produca vreun nou fapt juridic pentru ca reglementarea respectiva sa genereze, sa modifice sau sa desfiinteze raporturi juridice concrete, ci va fi posibil ca un asemenea fapt sa rezulte direct din dispozitia ei”. Spre exemplu, art. 11 lit. a) din Legea de organizare si functionare a Guvernului Romaniei, prevede ca Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice. Avem in vedere ipoteza in care Guvernul a fost constituit in conditiile legii, a primit votul de incredere al Parlamentului, iar primul-ministru, ministrii si ceilalti membri ai Guvernului au depus individual, juramantul cuprins in art. 82 din Constitutie. In aceste conditii, pe baza dispozitiei mentionate din Legea de organizare si functionare a Guvernului nr. 90/2001, iau nastere raporturi juridice administrative intre Guvern si autoritatile administratiei publice avand ca obiect conducerea generala a acestora.
III. Elementele raportului juridic administrativ. Orice raport juridic este constituit din urmatoarele elemente: subiecte, continut, obiect.
1. Subiectele raportului juridic administrativ. Raportul juridic administrativ presupune cel putin doua persoane, denumite subiecte al raportului juridic. In anumite raporturi cu aceasta natura, unul din subiecte este titular de drepturi (subiective), iar celalalt titular de obligatii; in alte raporturi juridice administrative, ambele subiecte sunt titulare atat de drepturi cat si de obligatii.
Subiectul titular de drepturi se mai numeste si subiect activ iar subiectul titular de obligatii se mai numeste si subiect pasiv. Subiectul activ, ca si cel pasiv, poate fi format nu numai dintr o persoana ci si din doua sau chiar mai multe.
Avand in vedere ca activitatea administrativa se indeplineste de autoritatile administratiei publice, institutiile publice si alte structuri publice, este firesc ca cel putin unul din subiectele raportului juridic administrativ sa fie investit cu putere publica.
In functie de subiectele participante, raporturile juridice administrative se pot clasifica in doua categorii:
a) Raporturi juridice administrative in care ambele subiecte sunt autoritati ale administratiei publice. Distingem doua situatii:
- Cele doua subiecte pot fi plasate pe locuri diferite in ierarhia autoritatilor administrative, spre pilda, raporturi intre Guvern si un minister, primul avand o pozitie supraordonata fata de cel de al doilea subiect. In aceasta situatie, ne aflam in prezenta unui raport juridic de subordonare.
- Cele doua subiecte pot fi plasate pe acelasi loc in sistemul organelor administratiei publice, spre exemplu, raporturile dintre doua ministere. In acest caz, raporturile juridice administrative pot fi: de subordonare, si anume atunci cand unul dintre subiecte este indreptatit sa i pretinda celuilalt subiect sa savarseasca o anumita actiune sau sa execute o anumita activitate; de colaborare, cand cele doua subiecte conlucreaza la indeplinirea unor activitati administrative. Spre exemplu, Ministerul Culturii Cultelor si Patrimoniului National colaboreaza cu celelalte ministere si autoritati ale administratiei publice centrale in vederea realizarii unor actiuni comune in tara si strainatate.
b) Raporturi juridice administrative in care un subiect apartine administratiei publice, iar cel de al doilea subiect este o persoana fizica sau juridica din afara administratiei publice. Acest gen de raporturi sunt numeroase in activitatea administrativa. Mentionam raporturile care intervin intre autoritatile administratiei publice locale si cetateni cu prilejul emiterii diferitelor categorii de autorizatii, raporturile dintre contravenienti - persoane fizice si persoane juridice - si organele indrituite sa constate si sa aplice sanctiunea, raporturile dintre consiliile locale si agenti economici etc.
- Cele mai multe raporturi de acest gen sunt de subordonare si anume subiectul investit cu putere publica are o pozitie supraordonata fata de celalalt subiect care trebuie sa indeplineasca prescriptiile cuprinse in actul administrativ ce il vizeaza in mod direct. Spre exemplu, persoana fizica careia, la solicitarea sa, i s a eliberat o autorizatie de constructie este obligata sa respecte intru totul continutul ei, autorizatia reprezentand actul de autoritate al administratiei publice locale. Pozitia supraordonata a autoritatii administratiei publice fata de celalalt subiect al raportului juridic nu inseamna o lipsire de drepturi a acestuia, persoana fizica avand dreptul de a cere primului sa i fie respectate drepturile si libertatile prevazute de Constitutie si legea (in sens larg).
Totodata, cetatenii au la dispozitie mijloace juridice pentru a si apara drepturile si pentru a se plange impotriva activitatii desfasurate de autoritatile administratiei publice sau de a le sesiza cu privire la anumite nereguli constatate in activitatea lor. Astfel, dreptul de petitionare este garantat tuturor cetatenilor prin art. 51 din Constitutie, autoritatile publice avand obligatia sa raspunda la petitii in termenele si in conditiile prevazute de lege. Pe de alta parte, conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, orice persoana vatamata intr un drept al sau recunoscut de lege sau intr-un interes legitim, printr un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim, se poate adresa instantei judecatoresti competente pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i a fost cauzata.
- Anumite raporturi juridice dintre autoritati administrative si persoane fizice si juridice au fost caracterizate, intr o opinie, ca “raporturi de utilizare a serviciilor publice” (folosirea serviciilor telefonice, folosirea mijloacelor de transport etc.). Subiectul activ are dreptul si obligatia legala sa realizeze prestatia corespunzatoare pentru cei administrati, iar acestia au dreptul sa se foloseasca de ea si sa pretinda functionarea ei in bune conditii.
- Intre autoritatile administratiei publice si cei administrati (persoane fizice si juridice) intervin si raporturi de colaborare. In aceste raporturi, subiectul purtator al autoritatii publice colaboreaza de pe pozitie de egalitate cu celalalt subiect, care nu este investit cu autoritate publica, fie la realizarea unor anumite sarcini ale administratiei publice, fie la adoptarea unor decizii administrative. Spre exemplu, raporturile de colaborare intre Ministerul Culturii Cultelor si Patrimoniului National si diferite uniuni, ligi, asociatii, fundatii, in vederea realizarii unor activitati culturale comune.
2. Continutul raportului juridic administrativ il formeaza totalitatea drepturilor si obligatiilor ce revin subiectelor acestui raport.
Fiecare autoritate a administratiei publice indeplineste anumite atributii stabilite prin lege, totalitatea lor formand competenta acesteia. Atributiile autoritatilor administratiei publice reprezinta drepturile cu care acestea sunt investite prin lege, a caror exercitare este obligatorie, asigurata la nevoie, prin puterea publica a statului. Deci, exercitarea atributiilor de catre fiecare autoritate administrativa reprezinta atat un drept cat si o obligatie legala.
In marea majoritate a raporturilor juridice administrative, autoritatea administratiei publice cere, pretinde, celuilalt subiect al raportului juridic, pe baza si in conformitate cu legea, sa desfasoare o anumita activitate sau sa aiba o anumita comportare. In mod corelativ, cei administrati au obligatia sa respecte legea si actele administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice.
In raporturile juridice administrative, drepturile autoritatilor administratiei publice se exercita in vederea valorificarii unui interes determinat de scopul pentru care aceste organe au fost infiintate, precum si de sarcinile pe care le au de indeplinit.
Exercitarea atributiilor, fiind o obligatie legala a autoritatilor administratiei publice, este de la sine inteles ca acestea, ca subiecte active ale raporturilor juridice administrative, pot si chiar trebuie sa recurga la puterea publica pentru ca celalalt subiect sa desfasoare activitatea care i se pretinde.
Tot referitor la continutul raportului juridic administrativ, mentionam ca, in principiu, drepturile si obligatiile autoritatilor administratiei publice nu pot fi transmise sau cedate unui alt organ sau autoritati administrative, doar prin lege putandu se stabili exceptii. Organele administratiei publice sunt create special prin lege pentru indeplinirea unor activitati, asa incat ele nu pot fi inlocuite de organe ale administratiei publice care au o alta sfera de atributii.
- Inlocuirea temporara, precum si delegarea de atributii sunt permise numai in cazurile si conditiile prevazute de lege, ele nu privesc raporturile dintre autoritatile administratiei publice ci raporturile de ierarhie dintre functionarii publici de decizie si au ca scop indeplinirea atributiilor lor de serviciu si, prin aceasta, realizarea atributiilor organelor administratiei publice.
In ceea ce priveste drepturile si obligatiile persoanelor fizice, acestea au o natura foarte variata. De regula, nici drepturile si obligatiile persoanelor fizice, ca subiecte al raporturilor juridice administrative, nu pot fi transmise, nu pot face obiectul unei succesiuni, ci dispar ca urmare a mortii titularului.
Drepturile si obligatiile administrative pot avea natura patrimoniala (cum sunt cele decurgand din plata unor amenzi, plata impozitului, taxe de scolarizare, taxa de inscriere la un concurs), natura nepatrimoniala (dreptul de petitionare) sau natura mixta (indatoririle ce revin din exercitarea dreptului le invatatura).
3. Obiectul raportului juridic administrativ.
In cadrul teoriei generale a dreptului, in general, obiectul raportului juridic este definit ca o anumita actiune sau conduita asupra careia sunt indreptate drepturile si obligatiile partilor.
In literatura noastra juridica, au mai fost sustinute si alte opinii. Astfel, intr o opinie, s a sustinut ca atat lucrurile cat si conduita oamenilor constituie obiectul raportului juridic, iar, in alta parere, s a aratat ca obiectele raportului juridic se pot clasifica cvadripartit: lucrurile materiale; conduita umana exteriorizata; anumite valori personale nepatrimoniale; rezultatul creatiei intelectuale.
Fara a intra in analiza fiecareia dintre aceste opinii, deoarece aceasta a fost facuta deja in literatura noastra de specialitate, ni se pare ca parerea potrivit careia obiectul raportului juridic il constituie actiunea sau conduita partilor corespunde mai bine specificului raportului juridic administrativ. Astfel, diferite actiuni ale subiectelor, cum sunt, de executare a actelor juridice, de prestare a unor servicii, de executie a unor lucrari de control, de coordonare si indrumare etc., constituie obiectul raporturilor juridice administrative.
