5.1. Tipuri de guverne contemporane
5.2. Formarea guvernului
5.3. Functiile guvernului
5.4. Relatia dintre guvern si parlament
Prin continutul, trasaturilor si atributele sale guvernul reprezinta una dintre cele mai importante si distincte institutii ale statului. Importanta acestei puteri decurge din faptul ca ea este cea care organizeaza si conduce efectiv societatea. Drept urmare, ea se afla cel mai mult si cel mai direct in legatura cu cetateanul. Din aceasta cauza, guvernul sau executivul ii intereseaza in cea mai mare masura pe cetateni, intrucat de activitatea si eficienta acestuia se leaga in mare masura realizarea aspiratiilor si intereselor lor.
In teoria si practica politica aceasta institutie este cunoscuta sub denumirea de executiv, fapt aflat in legatura directa cu separarea puterilor in stat sau mai nou de "administratie de stat", "autoritate administrativa", "administratie politica", etc. In constiinta si practica politica curenta, aceasta institutie este cunoscuta sub numele de guvern, in cele mai multe cazuri, consiliul de ministri,cabinet etc. Denumirea sa este in mare masura determinata de sistemul constitutional, de structura sa, sau de anumite traditii istorice.
In cele mai multe cazuri, guvernul este constituit din doua componente distincte:
a)seful guvernului, care poarta diferite denumiri: prim-ministru, presedinte, seful cabinetului, premier;
b)guvernul propriu-zis, format din ministri, secretari de stat, etc.
5.1.Tipuri de guverne contemporane
In lumea contemporana exista o multitudine si o mare varietate de forme pe care le poate imbraca si exprima in practica vietii politice guvernul. In stiinta politologica tipologizarea acestora, are in vedere, in principal doua criterii esentiale:
A. Calitatea membrilor in guvern.
B. Numarul partidelor politice ce formeaza guvernul.
A. Dupa calitatea pe care o au in guvern membrii acestuia, pot fi:
a)guverne politice
b)guverne tehnocratice
c)guverne militare
A1) Guvernul politic
In desemnarea membrilor unui asemenea guvern primeaza componenta politica, acestia fiind membrii marcanti ai partidului sau formatiunii politice aflate la putere. Ei sunt prin excelenta oameni politici, fiind numiti ministri.
Calitatea de membru intr-un asemenea guvern inseamna o dubla responsabilitate: una profesionala, ce decurge din gestionarea si administrarea treburilor ministerului si a guvernului; cealalta politica, ea fiind in legatura directa cu partidul sau formatiunea politica carei ii apartine si o reprezinta. In multe situatii responsabilitatea politica este mai pregnanta, decat cea profesionala.
Sustinerea politica a unui asemenea guvern este foarte clara, ea vine numai din partea partidului sau a fortelor care detin majoritatea in parlament, deci a puterii. Este o sustinere prin excelenta politica.
Aceleasi conotatii politice le capata si programul unui guvern politic. El va reflecta si promova interesele, optiunile, aspiratiile fortei politice sustinatoare. Va fi principalul sau instrument in realizarea si aplicarea propriei sale politici. In practica politica, guvernele politice sunt cele mai dese tipuri intalnite, uzitate.
A2)Guvernul tehnocratic
Sunt tipuri de guverne relativ noi aparute in practica politica. Ele se constituie in situatii deosebite cum ar fi:
-o criza politica prelungita si acuta care face imposibila sustinerea in continuare a unui guvern politic. In aceasta situatie se apeleaza la un guvern de specialisti, neinregimentati politic, fie pentru a continua guvernarea in vechea structura politica, fie in cele mai multe cazuri pentru a gestiona treburile politice pana la constituirea noului guvern si a pregati si realiza alegerile generale anticipate sau la termen. Asemenea guverne se numesc tehnocrate, iar membrii lor specialisti sau tehnocrati. Ele se deosebesc de guvernele politice prin urmatoarele elemente:
-membrii acestor guverne nu sunt oameni politici ci specialisti in domeniile vietii sociale, economice, culturale si politice;
-nefiind inregimentati politic, membrii unui asemenea guvern nu sunt purtatorii unei responsabilitati politice, ci numai a uneia profesionala, aceasta decurgand din gestionarea si administrarea corecta si eficienta a obligatiilor ce le revin din calitatea lor de membrii ai guvernului;
-neavand coloratura politica, membrii guvernului tehnocratic nu vor promova un anume program politic. Programul politic al unui asemenea guvern nu va fundamenta si promova interesele unui anumit emitent politic, ci acesta se va limita la interesele generale de moment, la atributiile si competentele cu care a fost investit si abilitat;
-neangajarea politica a guvernului tehnocrat va face ca sustinerea sa sa nu vina numai dintr-o anumita parte a parlamentului, ci aceasta va fi corelata cu interesele imediate sau de perspectiva ale fortelor politice parlamentare, ale modului cum deciziile, masurile intreprinse si aplicate de respectivul guvern vor corespunde cu interesele particulare ale partenerilor politici si generale ale societatii.
Astazi, intr-o lume dominata de politic si mai ales de interese politice, durabilitatea, viabilitatea unor asemenea guverne este foarte mica.
Si in Romania postdecembrista in cursul anului 1992 a functionat un asemenea guvern condus de Theodor Stolojan.
A3) Guvernele militare sunt instalate de grupuri ale armatei. De regula acestea se impun prin forta, in urma unei lovituri de stat. Seful guvernului si membrii acestuia sunt ofiteri, ei detin si exercita puterea in numele armatei. In cele mai multe cazuri se instaureaza un regim nedemocratic, dictatorial. Constitutia, activitatea partidelor politice si altor institutii democratice este suspendata. Are loc o grava limitare sau lichidare a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Guvernarea se realizeaza prin mijloace militare, decrete, ordonante, institutii. In istorie au fost insa si cazuri cand unele guverne militare au intreprins masuri democratice: nationalizare, reforme agrare, limitari ale capitalului strain, incurajari ale celui autohton, etc.
B.Dupa numarul partidelor politice care participa la formarea guvernului, acesta poate imbraca urmatoarele tipuri:
B1) Guvern monocolor format din reprezentantii unui singur partid politic, cel care detine majoritatea in parlament si puterea. De regula aceste guverne sunt caracteristice regimurilor totalitare dar nu putine au fost cazurile cand asemenea guverne s-au constituit in anumite perioade si in societatile democratice.
B2) Guvernele de coalitie sunt constituite din reprezentantii mai multor partide politice, care fie ca au format o coalitie electorala si au castigat alegerile sau pentru a obtine majoritatea in parlament si a forma guvernul sunt nevoite sa se alieze.
Pentru buna si eficienta functionare a guvernelor de coalitie, este nevoie de o apropiere doctrinara si pragmatica. In caz contrar, acolo unde se intalnesc si se intrepatrund optiuni, interese ideologice si politice diferite , are de suferit programul de guvernare si mai ales realizarea sa in practica. Asemenea guverne de coalitie au functionat si in Romania postdecembrista, in perioada 1992-1996 si 1996-2000.
B3) Guverne de uniune nationala
Asemenea guverne se formeaza in situatii cu totul deosebite:
- o criza politica acuta care nu da posibilitate la constituirea unui alt tip de guvern;
- stare de razboi, mari tensiuni si conflicte sociale, calamitati naturale etc.
- Guvernele de uniune nationala se formeaza din reprezentantii celor mai importante partide si formatiuni politice ale societatii.
Durata mandatului unor asemenea guverne este in legatura directa cu perioada crizei care a generat necesitatea instaurarii lor. Sunt guverne impuse de situatii si stari exceptionale, ele nu sunt caracteristice unei dezvoltari normale si democratice.
5.2. Formarea guvernului
Acest proces este specific fiecarei societati in parte, dar el se afla sub actiunea unor factori, cum ar fi :
- natura regimului politic si a sistemului constitutional;
- forma de guvernamant;
- locul si rolul, atributiile si prerogativele celorlalte institutii ale puterii de stat in sistemul vietii politice, in principiu al parlamentului si institutiei sefului statului.
In cazul regimurilor totalitare, guvernul este principalul instrument de executare a puterii si de aceea, atat formarea, cat si activitatea sa este total dependenta de cei care detin puterea.
In societatile democratice, desi guvernul este expresia indirecta a vointei electoratului, a majoritatii acestuia, acest fapt trebuie relevat chiar din momentul constituirii sale. In cadrul acestui proces, un rol important il joaca forma de guvernamant: monarhica, prezidentiala sau parlamentara. Asa de exemplu, in forma de guvernamant monarhica, unde monarhul detine importante prerogative executive si legislative, el poate avea un rol major in formarea guvernului, in desemnarea sefului acestuia si a membrilor sai, fapt realizat de regula printr-un decret regal. Un asemenea mod de formare a executivului face ca acesta sa fie total sau in cea mai mare parte aservit monarhului, constituind un important instrument in mana acestuia de expunere si realizare a propriilor interese sau a celor din jurul sau. O consecinta directa a unui asemenea fel de constituire a guvernului, este aceea ca monarhul poate oricand revoca, suspenda atat pe seful guvernului, cat si pe membrii acestuia, avand astfel un control direct si permanent asupra executivului.
Asemenea situatii se intalnesc in monarhiile din Maroc, Iordania, Arabia Saudita etc.
In schimb, alta este situatia in constituirea guvernului, acolo unde forma de guvernamant este republica prezidentiala, parlamentara sau unde monarhul domneste, dar nu guverneaza. In aceste societati democratice vom intalni o diversitate de situatii, roluri ale sefului statului si parlamentului in constituirea guvernului. Principiul, de la care se porneste este acela ca el trebuie sa exprime vointa majoritatii politice din parlament, iar pentru a guverna trebuie sa aiba sprijinul acestei majoritati parlamentare.
In unele republici parlamentare, legislativul are un rol major in desemnarea sefului executivului si a celorlalti membri ai guvernului. Asa este situatia in Germania, Italia sau monarhiile parlamentare din Anglia, Olanda, Belgia, Suedia, Japonia, etc.
In unele republici prezidentiale, ca Franta, Rusia, S.U.A., seful statului exercita un rol important in construirea si functionarea guvernului, fara ca aceasta sa insemne eludarea sau incalcarea a puterii legislativului. Mai mult, in S.U.A., presedintele este si seful executivului, el formeaza echipa si conduce guvernul.
Procesul constituirii guvernului pana la exercitarea atributiilor sale cunoaste mai multe momente:
a)desemnarea sefului executivului si constituirea echipei guvernamentale;
b)elaborarea programului de guvernare;
c)obtinerea votului de investitura din partea parlamentului;
d)depunerea juramantului de credinta.
a)In cele mai multe sisteme constitutionale, seful statului dupa discutii cu liderii partidelor parlamentare, la propunerea partidului sau formatiunii politice ce detine majoritatea parlamentara, desemneaza un candidat pentru functia de prim-ministru sau sef al executivului.
Acesta, la randul sau, intr-un termen limitat de cele mai multe ori de 15 zile, isi va forma echipa guvernamentala, desemnandu-si ministrii. In cazul guvernelor de coalitie, desemnarea ministrilor se face in functie de procentul obtinut de fiecare partid in parte, in alegerile parlamentare, dupa un algoritm matematic sau in baza unei anumite intelegeri politice. Nu putine sunt cazurile cand partidele din coalitie impun peste vointa premierului anumiti candidati la portofoliile ministeriale.
In Romania calitatea de membru al guvernului este reglementata de legea 37/1990 si Constitutia din 1991. Potrivit acestora poate fi membru al guvernului persoanele care au cetatenia romana, domiciliaza in Romania si se bucura de exercitiul drepturilor electorale.
b)Programul de guvernare exprima coordonatele generale, strategice de politica interna si externa pe care le va adopta, urma si realiza guvernul, optiunile, solutiile, directiile majore in care acesta va orienta si conduce viata sociala. Orice program de guvernare va reflecta optiunile ideologice si doctrinare, interesele si aspiratiile fortei politice aflate la putere, facandu-se purtatorul si realizatorul acestora.
c)Votul de investitura
Pentru a fi legal constituit, a putea sa functioneze si a avea autoritate, guvernul si programul sau trebuie sa obtina votul de investitura sau de incredere din partea parlamentului. In cele mai multe situatii acest vot se acorda cu majoritati simple, adica 51% din votul parlamentului.
In caz de abtinere, guvernul este legal constituit. In caz contrar candidatul la sefia executivului va depune mandatul sefului statului si se va relua procesul formarii guvernului.
Juramantul de credinta se depune de seful guvernului si membrii sai in fata sefului statului sau a celei mai inalte autoritati in stat. El simbolizeaza momentul cand guvernul in intregul sau isi incepe executarea efectiva a mandatului. El este mai mult un simbol de credinta al acestuia fata de natiune.
Durata mandatului guvernului difera de la un sistem constitutional la altul. Fiind emanatia parlamentului sustinut de acesta, in mod normal durata mandatului guvernului trebuie sa fie corelat cu cel al legislativului. Acest lucru este determinat si de faptul ca desi cele doua puteri sunt separate, in actul conducerii ele se afla intr-o relatie de interdependenta, de interconditionare, fara existenta si functionalitatea unuia nu este posibila existenta celuilalt. Fara aceasta corelatie si relatie de interconditionare reciproca, nu se poate realiza actul de conducere social-politic. In cele mai multe cazuri durata mandatului executivului este de patru sau cinci ani, sunt insa si exceptii de sase sau chiar sapte ani ca in Franta. Se intelege prin durata mandatului guvernului acea perioada de timp scursa din momentul depunerii juramantului de credinta de catre acesta, pana la depunerea juramantului de urmatorul guvern.
In situatii deosebite, stare de razboi, mari calamitati si tensiuni sociale, printr-o lege speciala emisa de legislativ, durata mandatului executivului poate fi prelungita.
Remaniere guvernamentala
In cursul unui mandat, unul sau mai multi membri ai guvernului pentru activitati necorespunzatoare, ineficienta, abuz de putere, depasire de atributii, compromitere morala, civica, politica pot fi inlocuiti cu alti ministri. Acest proces poarta numele de remaniere guvernamentala.
Calitatea de membru al guvernului poate inceta si din alte cauze: imbolnavire grava, demisie, deces, incompatibilitate, condamnare definitiva si irevocabila etc.
5.3. Functiile guvernului
Guvernul isi infaptuieste programul de guvernare, atributiile si prerogativele sale printr-o serie de functii.
1.El organizeaza, coordoneaza si conduce politica interna si externa a tarii, exercitand in aceasta calitate rolul de administrator general al treburilor publice.
Realizarea in practica a acestei functii se face de guvern prin organele sale centrale: ministere cu ministri, ministrii de stat, secretari de stat, institutiile politice ale administratiei locale (prefecturi-prefect, consilii judetene, primari, consiliile locale) precum si prin institutiile descentralizate de la nivelul fiecarui judet.
2.Initiativa legislativa
Guvernul nu este numai un simplu executant al politicii parlamentului, ci el insusi participa la elaborarea si realizarea politicii statale. Acest fapt se realizeaza prin initiativa legislativa. Initiativa legislativa a guvernului este fireasca, normala si chiar obligatorie in conditiile cand alaturi de parlament, guvernul este cel mai important partener in actul conducerii sociale. Prin initiativa legislativa guvernul isi pune in practica programul de guvernare, politica sa generala.
Initiativa legislativa a guvernului consta atat in modificarea, eliminarea sau completarea unor prevederi ale legilor existente, dar mai ales in elaborarea unor noi proiecte legislative. Aceasta se face de fiecare ministru, membru al guvernului in parte dar si de guvern in ansamblul sau. Orice initiativa legislativa este dezbatuta si aprobata de guvern, iar dupa ce s-au luat toate aprobarile si avizele necesare si s-au facut corelatiile cu legile existente, insotit de expunerea de motive, proiectul este inaintat parlamentului. Initiativa legislativa este intalnita in toate sistemele constitutionale, diferenta constand in gradul de implicare. In Franta, 90% din legile adoptate au la baza initiativa guvernului.
3.Emiterea de ordonante
Constituie un atribut important al guvernului in infaptuirea actului de conducere social. Ea reprezinta o delegare, pe care legislativul o face catre guvern, o prelungire a activitatii acestuia in domeniul legislativ. Motivatia emiterii de ordonante de catre guvern rezida in urmatoarele cauze:
-infaptuirea programului guvernamental;
-fluidizarea activitatii legislative sau completarea ei cu noi acte normative mai ales intr-o perioada de tranzitie de la un sistem social la altul;
-rezolvarea unor probleme curente ce nu suporta amanare pe timpul vacantei parlamentare (notificarea unor tratate, acorduri incheiate cu alte state sau institutii internationale);
-situatii exceptionale.
Nici in cadrul acestei activitati guvernul nu este independent, ci el este controlat de legislativ printr-o serie de parghii cum ar fi:
-delegarea guvernului in vederea emiterii ordonantelor se face de catre parlament printr-o lege speciala in care este prevazut domeniul, perioada emiterii ordonantelor;
-orice ordonanta emisa de guvern, indiferent de forma ei este supusa aprobarii parlamentului;
-ordonantele emise nu privesc domenii ale legilor organice, deci legi de importanta majora;
In practica social-politica se cunosc doua tipuri de ordonante guvernamentale: ordonante simple si ordonante de urgenta.
Intre aceste tipuri de ordonanta exista o deosebire clara: ordonantele simple se depun la parlament si intra in aplicare in momentul cand ele au fost dezbatute si aprobate de acesta; ordonantele de urgenta intra in vigoare, au efect din momentul in care au fost depuse spre aprobare la parlament.
Aprobarea sau respingerea de catre parlament a ordonantei se face tot printr-o lege. In cazul in care o ordonanta de urgenta a fost respinsa de catre parlament, ea isi inceteaza actiunea si efectele sau, daca a fost aprobata cu modificari, ea se aplica asa cum a fost aprobata, celalalte aspecte neaprobate incetandu-si efectul.
Indiferent de tipul lor, ordonantele constituie o importanta parghie de care dispune guvernul pentru a infaptui politica. Important este sa nu se abuzeze de acest atribut, intrucat ar putea da nastere la tensiuni cu legislativul, la subordonarea sau subminarea atributelor acestuia si ar putea deschide calea, posibilitatea instaurarii unei dictaturi sau a unor regimuri nedemocratice, neconstitutionale.
Si in Romania post decembrista toate guvernele, mai mult sau mai putin justificat, s-au folosit de aceasta prerogativa, in special guvernele din perioada 1996-2000, Victor Ciorbea, Radu Vasile.
4.Asumarea raspunderii
Aceasta functie, desi este destul de des intalnita, nu este prevazuta in toate sistemele constitutionale. In esenta, ea consta in angajarea raspunderii guvernului fata de parlament asupra unui program de politica generala, a unui proiect legislativ sau a unui pachet de proiecte legislative.
Daca parlamentul sau 1/3 din membrii sai nu depun motiune de cenzura la asumarea raspunderii de catre guvern sau, daca respectiva motiune este respinsa de parlament, asumarea de raspundere sau proiectul legislativ se considera adoptat.
In cazul in care, in termen de trei zile de la asumarea raspunderii de catre guvern, se depune motiune de cenzura si aceasta trece, adica este votata de majoritatea parlamentara, guvernul este demis.
5.Promulgarea legii
Este momentul final al vastului si complexului proces de elaborare a legii. Ea apartine executivului. In cazul in care seful executivului este seful statului (presedinte, monarh) promulgarea legii se face de catre acesta (ex. S.U.A., Franta, Rusia, Romania, etc.). In situatia cand seful executivului este primul-ministru sau monarhul a renuntat la aceasta prerogativa (ex. Anglia, Olanda, Belgia, Suedia, Japonia), promulgarea legii ii revine primului - ministru.
Aceasta competenta de promulgare a legii de catre seful guvernului este intalnita acolo unde presedintele sau monarhul are numai un rol decorativ, reprezentativ.
In Romania, presedintele in calitatea sa de sef al statului promulga legea. El se poate opune acesteia, poate propune modificari ale ei si o poate returna parlamentului. Parlamentul poate sau nu sa tina cont de sugestiile presedintelui, iar daca este votata din nou de parlament in termen de 10 zile, chiar daca nu este promulgata de presedinte ea se promulga automat.
Promulgarea legii de catre seful guvernului acolo unde se realizeaza, constituie un important mijloc al executivului de orientare a politicii si de infaptuire a acesteia.
5.4. Relatia dintre guvern si parlament
Relatia dintre guvern si parlament este extrem de complexa, ea este nu numai de interactiune, complementare reciproca, ci si de control. Sensul, directia acestui control este dinspre parlament spre guvern. Acest fapt este normal, intrucat parlamentul este expresia vointei natiunii, ori aceasta expresie trebuie sa se regaseasca si asupra executivului.
Parlamentul dispune de numeroase mijloace prin care controleaza, directioneaza existenta si activitatea guvernului, cum ar fi:
-votul de investitura dat executivului la formarea acestuia, precum si a programului sau de guvernare;
-motiunile de cenzura ale parlamentului care pot demite guvernul;
-legile elaborate de legislativ si impuse guvernului spre aplicare si executare;
-bugetul, acesta desi este elaborat de guvern el este insa votat de parlament;
-interpelarile orale, scrise ale parlamentarilor la adresa membrilor guvernului, a acestuia in ansamblu;
-comisiile de ancheta ale parlamentului.
Cu toate acestea, astazi in lumea politica moderna se constata un proces de crestere a rolului executivului. El nu este intamplator sau subiectiv, ci tine de o serie de factori ca:
-complexitatea si dinamica vietii sociale contemporane. Acest fenomen impune luarea unor decizii rapide si pertinente, pe care parlamentul prin mecanismul sau greoi si de durata nu este in masura sa le infaptuiasca;
-initiativa legislativa ca si posibilitatea de emitere de ordonante face din guvern un partener important si in acest domeniu de conducere. Prin aceste posibilitati guvernul este in masura sa impuna, sa dea o anumita orientare, tenta politicii generale a societatii;
-cresterea rolului partidelor politice in viata politica. Partidul este atat cel ce creeaza institutiile statului, ale parlamentului si indirect ale guvernului, asigurandu-i totodata si functionalitatea. Orice partid politic, ce a castigat alegerile si detine puterea este interesat sa promoveze un guvern puternic si profesional, intrucat prin acesta el isi realizeaza propriul program si politica, isi formeaza si promoveaza imaginea de forta politica capabila sa guverneze;
-prin natura activitatii sale, prin raportul direct cu realitatea sociala, guvernul este in masura sa sesizeze eventualele cerinte, necesitati, disfunctionalitati si sa intervina prin masuri, decizii rapide si pertinente in rezolvarea sau deblocarea lor.
Desi este o caracteristica a dezvoltarii contemporane, cresterea rolului executivului in conducerea sociala, trebuie sa ramana in cadrul legal, orice depasire sau incalcare a acestuia putand genera efecte sau consecinte negative pentru viata democratica.
