Aspecte disfunctionale ale procesului legislativ din romania posttotalitara
Motto:
„Datorita noii orientari pe care reprezentantii stiintelor sociale particulare au dat-o studiului fenomenelor sociale, toti: economisti, juristi, statisticieni, psihologi fac sociologie. Omul de stat, ca un adevarat om de laborator, cauta o noua organizare sociala […] legislatorul trebuie, la randul sau, sa aleaga formula juridica cea mai potrivita unor stari sociale determinate, toti sunt preocupati de problemele sociologice”
Dimitrie Gusti
Dupa prabusirea regimurilor totalitare din tarile Europei Centrale si de Est, vechile structuri politice, economice, juridice, administrative etc., dominate de centralism si conformism, care in anii ’80 ajunsesera la un imobilism apropiat de anchiloza, s-au dezintegrat intr-un ritm neasteptat de rapid. Dar, prin simpla lor prabusire, societatile comuniste, dupa cum aveau sa constate si unii analisti occidentali, nu au dus la structurarea unui nou sistem social, ci, mai degraba, asa cum observa Ken Jowitt, la o stare de dezordine sociala proprie „Genezei” (Facerii lumii).1
Puncte de vedere asemanatoare, cu referiri directe la realitatea romaneasca, exprima si unii cercetatori autohtoni ai fenomenului, care considera ca societatea noastra reprezinta astazi „un nonsistem fara nici o rationalitate si logica interna”.2 Aceasta stare de „nonsistem”, ce contine in propria-i structura embrionul unei noi societati, ne ofera o ultima ocazie de a „face” o noua lume, caracterizata printr-un stat democratic, guvernat de drept printr-o economie care s-o prefigureze pe aceea a civilizatiei celui de Al Treilea Val si, nu in ultimul rand, prin conditii de viata si raporturi sociale propice realizarii depline a fiecarui individ.
„Facerea” noii lumi presupune, fara doar si poate, o reforma sociala radicala, care sa produca schimbari profunde in toate palierele societatii, si nu ceea ce s-a infaptuit pana acum – o pseudoreforma, care s-a dovedit atat de ineficienta si, din pacate, atat de traumatizanta si greu de suportat pentru cea mai mare parte a populatiei.
In conditiile unei schimbari sociale radicale, alaturi de reforma politica, economica, administrativa, etc., un loc de cea mai mare importanta il are reforma judiciara – parte inseparabila a oricarei reforme sociale de mare anvergura. Desigur, nu poate fi contestat faptul ca, in Romania, in perioada schimbarilor ce au urmat dupa caderea vechiului regim politic, nu au avut loc o serie de transformari in sistemul nostru legislativ. Dar ceea ce s-a realizat pana acum in aceasta directie, cu unele mici exceptii, nu a facut decat sa genereze la nivelul societatii romanesti o profunda stare de anomie, de dezorganizare normativa, unde aproape pe nimic nu mai poate fi prevazut, in care este posibil orice, in care conduitele indivizilor oscileaza in jurul unor indicatii ale normelor vechi si noi, care se contrazic intre ele.3 Aceasta stare anomica isi are sorgintea, in primul rand, in sferele puterii politice, care, incapabile fiind sa construiasca un model clar al viitoarei societati, a initiat un proiect inadecvat pentru reforma sociala, navigand in deriva pe valurile atat de mari si de nesigure ale tranzitiei. Din pacate, reforma isi afla un sir de cauze, si nu dintre cele mai neinsemnate, in insusi procesul legislativ, in marile si gravele lacune ale acestuia. Chiar si pentru un nespecialist sunt mai mult decat evidente unele fenomene negative care au marcat profund opera legislativa romaneasca in cei zece ani care s-au scurs de la evenimentele din decembrie 1989.
Astfel, se poate constata ca in Romania, legislatorul, fiind lipsit de existenta modelului de societate pe care vrem sa-l construim, n-a reusit sa elaboreze o legislatie capabila sa ofere fundamentul juridic pentru o reforma sociala profunda si clar orientata. Iese cu pregnanta in evidenta lipsa de unitate si coerenta interna a corpului de legi destinate reformei. Acestea, fiind adoptate, de multe ori, sub presiunea evenimentelor sau a unor factori conjuncturali, au facut ca directia schimbarilor initiate in diferite domenii ale societatii romanesti sa ne ofere imaginea unei adevarate miscari browniene.
Impreciziile legislative, ambiguitatile, caracterul contradictoriu si chiar anacronisnul unor legi, cum este aceea a fondului funciar, au dus la o slaba efectivitate a acestora si chiar la o scadere alarmanta a autoritatii dreptului. Astfel de fenomene, precum lipsa de unitate si coerenta a legislatiei adoptate, efectivitatea scazuta a acesteia, la care, uneori, s-a adaugat si legitimitatea indoielnica a demersului juridic, au afectat grav validitatea si eficienta procesului legislativ in Romania, dupa decembrie 1989.4 Analiza activitatii de legiferare scoate, de asemenea, in evidenta faptul ca, in aceeasi perioada, Parlamentul s-a transformat – incet, dar sigur – intr-un simplu birou de inregistrare a ordonantelor Guvernului si de ratificare a unor tratate, acorduri sau conventii internationale. Un exemplu edificator in acest sens il reprezinta faptul ca in anul 1994, dintre cele 146 de legi adoptate de Parlamentul Romaniei, 34 dintre ele au vizat abilitarea Guvernului de a emite ordonante (2) sau aprobarea acestora (32), iar 59 de legi au avut drept obiect ratificarea unor documente internationale.5 Pare de necrezut, dar acesta este adevarul: in plina reforma, cand se punea cu stringenta necesitatea reglementarii juridice a unor tipuri de raporturi umane in viata sociala romaneasca, din cele 146 de legi adoptate in 1994 de catre Parlament, numai 25 dintre ele raspund acestei cerinte.6Din pacate, lucrurile nu s-au schimbat cu nimic nici la sfarsitul anului 1997, fapt ce l-a determinat pe Presedintele Romaniei, Emil Constantinescu, sa aprecieze ca Guvernul a abuzat de ordonante, transformand Parlamentul intr-un biro notarial.7 De aceea, contrar opiniei unor autori, potrivit careia in Romania ar exista o „inflatie legislativa”,de lipsa unor legi majore menite sa reglementeze raporturile sociale din cele mai importante domenii ale vietii societatii noastre. Acest „vacuum legislativ” este pus in evidenta si de cererile neincetate ale unor instutii oficiale ale controlului social, ale sindicatelor din diferite ramuri ale economiei nationale sau ale reprezentatilor diferitelor categorii sociale ori profesionale, adresate Parlamentului, de a legifera desfasurarea activitatilor si raporturilor sociale din sferele lor de interese.
De asemenea, un indiciu graitor al „vacuum-ului legislativ” care dainuie in Romania, il reprezinta si numarul mare al proiectelor de lege inaintate Parlamentului spre dezbatere si aprobare, care zac de ani de zile intre copertile unor dosare uitate si prafuite de trecerea timpului in sertarele Senatului sau ale Camerei Deputatilor.
Transformarea, de multe ori, a actului legislativ intr-un exercitiu al „aristocratiei pamantului”, cum se exprima deosebit de plastic si sugestiv D. Gusti in urma cu aproape optzeci de ani, intr-un spectacol al manifestarilor politicianiste si adoptarea unor legi care nu raspund nevoilor si asteptarilor oamenilor, n-au avut nici ele darul de a duce la optimizarea deciziei legislative privitoare la accelerarea reformei sociale din tara noastra. Mai mult decat atat, prin incertitudinea, indecizia si lipsa de fermitate ce le induc in randul agentilor chemati sa aplice legea, prin fenomenele de indiferenta, respingere sau incalcarea normelor de drept pe care, fara sa vrea, le incurajeaza la nivelul celor obligati sa le respecte, lacunele activitatii legislative genereaza, din pacate, un accentuat proces de erodare a efectivitatii si autoritatii legii. De aceea, dupa cum apreciaza Dan Banciu si Sorin M. Radulescu, in Romania, in mod paradoxal, procesul de legiferare, contrar menirii sale reglative, se constituie intr-un factor de institutionalizare a anomiei.8 „Din nefericire – asa cum remarcau aceiasi cercetatori ai fenomenului legislativ national – lipsa de experienta a celor chemati sa elaboreze noul cadru legislativ romanesc, corelata cu necunoasterea tendintelor de evolutie a structurilor si realitatilor sociale, determina prelungirea unor deficiente si disfunctii legislative”.9
Pornind de la premisa ca puterea politica va reusi ca in scurt timp sa defineasca limpede modelul de societate spre care dorim sa ne indreptam, modalitatea fundamentala de eliminare a acestor lacune care au grevat si greveaza inca procesul legislativ din Romania, calea cea mai buna de optimizare a acestuia va trebui s-o reprezinte cresterea rationalitatii actului de legiferare, adecvarea stricta a legilor elaborate la scopul propus. Va trebui ca forul legislativ sa gaseasca solutii juridice potrivite pentru introducerea si stimularea continua a obiectivelor unei reale si radicale reforme sociale. Dar, cresterea rationalitatii procesului legislativ nu se paote realiza fara a face apel la datele, informatiile, concluziile si metodele stiintelor sociale, ale altor stiinte, ce se pot implica cu efecte benefice in delicata opera decizionala. Aceasta modalitate de rationalizare a procesului legislativ nu constituie o nautate absoluta.
Cu un secol in urma, cunoscutul scriitor si istoric francez Ernest Renan, in lucrarea sa L’avenir de la science (1890), visa la o academie in care problemele guvernamentale sa fie tratate ca probleme stiintifice. „Idealul unei guvernari – scria el – va fi o guvernare stiintifica, unde oameni competenti si specialisti vor trata problemele guvernamentale ca probleme stiintifice si le vor cauta rational solutia”.10 Astfel de idei s-au facut auzite in perioada interbelica si in Romania. Spre exemplu, reputatul jurist si filosof Mircea Djuvara, care vorbea despre necesitatea introducerii elementului profesional intr-o noua organizare a Senatului, ori cunoscutii economisti Virgil Madgearu si Mihail Manoilescu, care sustineau necesitatea organizarii si functionarii unui „parlament economic”. Printre ideile pe care le-au sustinut, ei „au avut in vedere tocmai aceasta completare necesara operei democratice, prin introduvcerea participarii cunoscatorilor starilor sociale la opera de legiferare temeinica”.11
Profesorul D. Gusti, fondatorul Scolii sociologice de la Bucuresti, sublinia si cu mai multa tarie necesitatea tratarii problemelor legislative intr-o maniera stiintifica, sustinand ca opera legislativa trebuie „sa se inspire dintr-o perspicacitate clara a sesizarii relelor reale” iar, pe baza acestora, prin „imaginatie constructiva” sa formuleze „leacurile legale corespunzatoare”.12 In conceptia sa, „competenta stiintifica” trebuia sa realizeze „cercetarea metodica a problemelor vitale, sociale si politice, care […] vor putea fi tratate sine ira et studio, fara graba si sistematic, incadrandu-le si considerandu-le in totalul social”.13
Participarea „competentei stiintifice” la actul legislativ se impune si din considerentul ca si acum, ca si in perioada interbelica, cei care fac legile sunt, in multe cazuri, oameni fara competenta profesionala ori stiintifica. Precizam faptul ca participarea oamenilor de stiinta, a specialistilor din diferite domenii ale stiintei, a „competentei stiintifice” la actul legislativ trebuie facuta cu rezerva expresa ca aceasta activitate sa nu afecteze cu nimic parlamentarismul ca institutie, dreptul forului legislativ de a decide asupra masurilor juridice, de a hotara daca acestea raspund sau nu nevoilor si aspiratiilor nationale.
Ne punem si noi astazi aceeasi intrebare pe care si-o punea profesorul D. Gusti in anii douazeci: „daca exista in tara elemente valoroase, cu experienta intensa stiintifica ori practica, de ce sa nu fie utilizata aceasta experienta si pusa la dispozitia grelei si importantei opere de legiferare ?”14 O astfel de competenta, fara a fi singura, o reprezinta, dupa opinia noastra, competenta sociologilor.
Daca Renan, vorbind despre tratarea problemelor guvernamentale ca probleme stiintifice, isi imagina mai degraba istoricii filosofand asupra cartilor, noi astazi, ca sociologi, referindu-ne la necesitate abordarii fenomenului legislativ intr-o maniera stiintifica, suntem convinsi ca ne putem gandi, fara teama de a gresi, la sociologi care desfasoara valoroase cercetari de teren. In acest fel, legislativul va putea beneficia din plin de serviciile unui corp de cercetatori cu inalta competenta profesionala si cu o bogata experienta in „stabilirea diagnosticului” si in „sugerarea tratamentului” a numeroase „boli sociale” carora corpul legiuitor trebuie sa le prescrie „tratamentul juridic” adecvat. Acestia, gratie metodelor, tehnicilor si procedeelor de cercetare pe care le utilizeaza risca sa se insele si sa greseasca mai putin decat unii parlamentari obisnuiti sa-si exprime cu emfaza opiniile lor apodictice, sau decat unele grupuri politice stapanite de interese partizane.
Sociologia empirica poate fi un bun „sociometru”, cum se exprima Dumitru Draghicescu, un instrument care sa indice precis legiuitorului atat starile realitatii sociale romanesti, cat si permanentele schimbari si tendinte de evolutie care se manifesta in lume. Cand subliniem rolul sociologiei in optimizarea procesului de legiferare avem in vedere, in primul rand, o ramura importanta a acesteia, si anume sociologia juridica. De ce aceasta ramura si nu alta ? Pentru ca, asa cum remarca cercetatoarea Sofia Popescu, „de la origini, sociologia dreptului este legata de reformele legislative”15 Patrunzand in intimitatea lucrurilor, putem spune ca acest rol il poate indeplini, mai ales, o sociologie juridica particulara, sociologia legislativa, cum o numeste profesorul francez de drept civil si sociologie juridica, Jean Carbonnier. Este vorba despre acea disciplina particulara „conceputa ca o sociologie aplicata legislatiei”, ca o disciplina care include „toate aspectele sociologice ale activitatii legislative”.16
Bibliografie selectiva
1. Banciu, Dan; Radulescu, S. M., Coruptia si crima organizata in Romania, Editura „Continent XXI”, Bucuresti, 1995.
2. Carbonnier, Jean, Sociologie juridique, Presses Universitaires de France, Paris, 1978.
3. Dimitrie Gusti, Opere, vol.II, Editura Academiei, Bucuresti, 1969.
4. Dimitrie Gusti, Opere, vol.III, Editura Academiei, Bucuresti, 1970.
5. Dimitrie Gusti, Opere, vol.IV, Editura Academiei, Bucuresti, 1970.
6. Popescu, Sofia, Sociologie juridica, fascicola I, UNEX – A – Z – S.R.L., Bucuresti, 199l-l992
7. Repertoriul actelor publicate in Monitorul Oficial, Partea I, in perioada 22 decembrie 1989 – 31 ianuarie 1995, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1995.
