Fundatia Civitas pentru Societatea Civila
Facultatea de Stiinte Politice si Administrative
Universitatea
Babes-Bolyai,
Calin Emilian Hintea
Calin Ghioltan
MANAGEMENT PUBLIC I.
Management strategic
in administratia publica
Seria SEDAP a aparut in cadrul programului 'Sistem de Educatie la Distanta
pentru Administratia Publica Locala', finantat de: UE / Programul PHARE
pentru Democratie, Fundatia pentru o Societate Deschisa si Fundatia
Illyés
Coordonatorii seriei: Ioan Hosu
Kinga Kerekes
Ciprian Tripon
Date despre autori:
Calin Emilian Hintea - asist.univ.drd. la Departamentul de Administratie
Publica a Facultatii de Stiinte Politice si Administrative, Universitatea Babes-
Bolyai, Cluj Napoca; burse de specializare in administratie publica la
Universitatea Paris XI, Michigan State University, National Academy of Public
Administration, Washington DC; coordonator a mai multor programe de
training pentru administratia publica locala si centrala; editor al Revistei
Transilvane de Stiinte Administrative; presedinte al Centrului de Analiza,
Management si Politici Publice.
Calin Ghioltan asist.univ. la Departamentul de Administratie Publica a
Facultatii de Stiinte Politice si Administrative, Universitatea Babes-Bolyai;
bursa de specializare la Graduate School of Public Administration din cadrul
State University New York; director al Colegiului Universitar Satu-Mare; sef
birou in Prefectura Cluj (intre 1996-1998); lector in programele de training
organizate de Catedra de Administratie Publica a UBB.
Recenzare: Kinga Kerekes
Copyright © 2000, Cluj-Napoca: Fundatia Civitas pentru Societatea Civila si
Facultatea de Stiinte Politice si Administrative, Universitatea Babes-Bolyai.
ISBN -
Editare si tiparire: GEWALT Production
3400 Cluj-Napoca, str. Mihai Eminescu nr. 9
Telefon / fax:
CUPRINS
Introducere
1. Conceptia manageriala si administratia publica
2. Managementul public
3. Managementul responsabilizant
4. Managementul strategic al institutiilor publice
4.1 Mobilizarea energiilor in cadrul serviciului public
4.2 Coordonarea schimbarii intr-o organizatie publica
4.3 Managementul anticipat al angajarilor si competentelor in
administratia publica
5. Modalitati de actiune specifice in managementul strategic
5.1. Proiectul de serviciu
5.2. Scrisoarea de definire a misiunilor
5.3. Planul de actiune
5.4. Proiectul strategic al formarii/perfectionarii functionarilor
5.5. Controlul managerial in administratia publica
6. Alegerea structurilor organizationale in administratia publica
7. Evaluarea programelor in administratia publica
8. O abordare strategica a problematicii politicilor regionale (Calin
Ghioltan)
Bibliografie
Introducere
Administratia publica din Romania s-a vazut confruntata in ultimii ani cu schimbari semnificative in ceea ce priveste cadrul propriu de functionare, asteptarile din partea politicului si cetatenilor, atributii si responsabilitati.
Includerea ei, cel putin declarativ, in procesul general de reforma a facut-o sa se confrunte cu un set de dileme familiare intregii societati romanesti.
Ideea de reforma, atat de frecvent vehiculata, este mult prea des legata de formulari generale, declaratii lipsite de continut, apelul la infrastructura si solutii formale; din nefericire procesele de conducere si organizare sunt prea putin considerate in ecuatia reformarii sistemului administrativ, vazut ca fiind dependent exclusiv de solutii juridice. Ignorarea necesitatii unei perspective strategice, lipsa unor preocupari consistente referitoare la pregatirea manageriala a responsabililor administrativi si-a pus si tinde sa isi puna inca amprenta asupra unor institutii administrative prea putin bazate pe initiativa si flexibilitate.
A spune ca reforma administrativa nu poate fi facuta doar prin elaborarea de legi si ordonante (de multe ori lipsite de altfel de coerenta si continuitate in timp), ci doar cu ajutorul si prin considerarea oamenilor ce lucreaza in acest domeniu poate parea de la sine inteles si pueril; observand insa realitatea ultimilor ani putem considera ca accentul pus pe sprijinirea acestor profesionisti pusi in fata unor responsabilitati tot mai crescute, cu mijloace tot mai putine si confruntati cu asteptari crescute din partea cetateanului a fost minim. De aceea, orice tip de demers capabil a-i asista in munca depusa poate fi util. Daca aceste manuale vor reusi, chiar si partial, acest lucru credem ca efortul depus pentru realizarea lor nu a fost inutil.
Managementul public nu semnifica oferirea unor retete fixe de succes, ce trebuie doar aplicate pas cu pas; el poate insa modifica esential perceperea
fenomenului administrativ, a actiunii administrative si, cel mai important lucru, poate influenta mentalitatea managerilor publici din Romania, adica acelor oameni care pot, prin activitatea lor, impulsiona in sens pozitiv maniera de functionare a institutiilor administrative. Solutia rezolvarii problemelor cu care se confrunta administratia publica din Romania depinde in mod esential si nu poate fi conceputa in afara actiunii lor; solutii globale, miraculoase nu exista, asa cum nu exista o evolutie pozitiva bazata doar pe statistici si declaratii televizate. Cei ce nu au obiective nu risca niciodata sa le atinga; depasirea acestei faze si stimularea dezvoltarii unei conceptii manageriale caracteristice unei administratii publice moderne este nu doar extrem de necesara ci si indispensabila.Cele doua manuale de management public, elaborate pe baza initiativei laudabile a Fundatiei Civitas, incearca sa defineasca cateva notiuni esentiale ale managementului public atat la nivel strategic (intr-o perspectiva pe termen mediu si lung) cat si operational (activitatea cotidiana a serviciilor publice). Fiecare manager public este in masura a selecta, pe baza experientei si a perceptiei proprii, acele elemente ce par cel mai in masura a defini un "stil" managerial propriu. Aceasta lucrare nu are pretentia unei definiri/abordari eminamente academice a fenomenului managerial in serviciile publice; ea se doreste a fi mai mult un punct de plecare in intelegerea acestui domeniu extrem de interesant.
As dori sa exprim aici multumiri colegei mele Cristina Mora, fara sprijinul careia elaborarea acestor manuale ar fi fost practic imposibila si domnului asist.univ. Calin Ghioltan, care a acceptat sa contribuie la acest efort prin elaborarea unui material extrem de consistent referitor la politicile regionale. Multumesc, de asemenea, domnisoarei Kinga Kerekes, de la Fundatia Civitas, pentru rabdarea, bunavointa si competenta de care a dat dovada in recenzarea acestor manuale.
Calin Hintea
1. CONCEPTIA MANAGERIALA SI ADMINISTRATIA PUBLICA
Managementul se situeaza de-a lungul preocuparilor traditionale a stiintei organizatiilor perceputa ca stiinta a bunei gestiuni, gestiunii eficace; el isi fixeaza o finalitate esential utilitara si clar operationala. Ambitia sa este de a defini clar regulile, normele, mai mult, perceptele care permit organizatiilor sa atinga obiectivele pe care si le-au propus cu maximum de eficacitate. El se distinge insa de simplele practici empirice si de primele formulari ale stiintei organizatiilor printr-o formalizare mai accentuata: dimensiunea teoretica si conceptuala este esentiala in management, care are tendinta de a combina practica cu o "reprezentare a realitatii care se vrea stiintifica". Este vorba de "un ansamblu de practici. unde se combina pragmatismul si cunoasterea stiintifica" (J. P. Nioche).
Pentru management conduita tuturor organizatiilor economice, sociale sau politice implica patru tipuri de operatiuni:
- planificarea
- organizarea
- activarea (mobilizarea resurselor)
- controlul
La nivelul firmelor private, managementul a cunoscut o tendinta accentuata de depasire a cadrelor "gestiunii operationale", fondata pe o logica a optimizarii de-a lungul activitatii cotidiene, pentru a se implica in ambitia de a atinge un "management strategic", ce integreaza intr-o strategie globala un ansamblu de variabile: proiectele conducerii, mediul economic, posibilitatile si resursele intreprinderii, obligatiile si presiunile sociale, interne si externe.
Aceasta gestiune se finalizeaza printr-un ansamblu de decizii strategice care sunt folosite de-a lungul procedurii de aplicare. Dar firma privata nu este singurul model managerial posibil; tot mai mult sectorul non-profit este citat ca un exemplu de management de succes. Aceasta viziune va deveni tot mai complexa prin asimilarea "contextelor organizationale": managementul nu este de fapt decat un ansamblu de reguli foarte generale care sunt susceptibile a urma variante diferite, in functie de organizatia in cauza.
Teoria numita a "contingentei" incearca sa-i identifice formele specifice de management, ce variaza dupa configuratia mediului, natura organizatiei si strategiile urmate. Astfel, un sistem "mecanic" de management, caracterizat de reguli formale si o centralizare puternica va fi (Burns si Stalker) mai bine adaptat unui mediu stabil, in timp ce un sistem "organic", in care regulile formale au o importanta mai mica iar descentralizarea este mai accentuata, corespunde mai bine unui mediu instabil.
Definire
Managementul este meseria care consta in a conduce, intr-un context dat, un grup de oameni cu scopul de a atinge in comun obiective conforme finalitatilor organizatiei de apartenenta.
1. Managementul este o meserie: deci o activitate practica ce regrupeaza un ansamblu de experiente, cunostinte tehnice si relationale. Nu este vorba aici nici de un proces abstract nici de teorie. Aceasta meserie are, in raport cu alte meserii, doua caracteristici proprii: se exercita cu si asupra altor persoane (colaboratori, superiori ierarhici, colegi), nefiind deci o meserie solitara; datorita aspectelor specifice este legata de practica propriu-zisa, de "teren".
2. Aceasta meserie consta in a conduce. "A conduce" trebuie perceput ca un termen generic pentru a desemna diferite stiluri de management care sunt posibile. Poate semnifica "a dirija", "a comanda", "a coordona", "a face sa participe", "a anima". Termenul retinut nu este important pentru moment; ceea
ce conteaza este sensul: a avea responsabilitatea unei echipe care trebuie sa
atinga in comun anumite obiective.
3. Meseria in cauza se exercita intr-un context dat; este vorba aici de mediul
economic, politic, social, tipul de cultura dominant, mentalitatile, traditiile ce
determina aparitia unor constrangeri/oportunitati specifice. Acest context este
dat. Se poate actiona in ideea de a-l face sa evolueze, sa se modifice, dar trebuie
tinut intotdeauna cont de existenta lui, iar practica manageriala trebuie sa se
adapteze in functie de realitatea existenta.
4. Managementul presupune totodata a conduce un grup de oameni; nu
trebuie deci confundat managementul cu simplul fapt de a avea un grup de
oameni in subordine.
5. Managementul vizeaza atingerea in comun a unor obiective conforme cu
finalitatile organizatiei. In acest domeniu se intalnesc cateva elemente esentiale
ale managementului public:
pentru a atinge un obiectiv trebuie, in primul rand, sa ai unul. Asa cum
spunea filosoful chinez Sun-Tzu: "Cel ce nu are obiective nu risca sa le
atinga". Or, intr-o organizatie, obiectivele nu sunt intotdeauna clar definite;
chiar daca ele exista uneori la nivelul organizatiei in ansamblu, nu sunt
disponibile la nivelul fiecarui sub-ansamblu. Este deci necesar un efort de a
realiza aceasta "transcriere".
un alt element deosebit de important se refera la stimularea ansamblului
membrilor echipei fata de obiectivul stabilit, chiar daca acestia au initial
obiective personale divergente, chiar opuse.
2. MANAGEMENTUL PUBLIC
Gestiunea publica prezinta un ansamblu de particularisme care interzic o
supunere neconditionata la management:
1. Managementul presupune o ratiune strategica, vizand atingerea
anumitor obiective. Or, daca intreprinderea privata are un scop clar (cautarea si
maximizarea profitului) in functie de care ea isi poate organiza actiunile si
modela organizarea, situatia nu este identica in cazul administratiei publice;
misiunea ei de a urmari realizarea "interesului general" este echivoca. "Interesul
general" este susceptibil a cunoaste interpretari diferite si de multe ori
contradictorii. Desigur, dubla egalitate:
firma privata = cautarea profitului
organizatia publica = interes general
reprezinta o abordare simplista ce trebuie nuantata: finalitatile firmei private
sunt diverse (maximizarea profitului dar si cautarea unor informatii
satisfacatoare, nevoia de realizare a conducatorilor, obtinerea adeziunii
membrilor, etc.). Pe de alta parte, "interesul general" este un termen la fel de
incert. Deci finalitatea intreprinderii private este introvertita (ea gaseste in ea
insasi rationalitatea proprie de a functiona), in timp ce organizatia publica este
constituita pentru satisfacerea unor interese care o depasesc: finalitatea ei este
extrovertita.
2. Managementul presupune detinerea de catre organizatie a unei
capacitati de actiune strategica, care ii permite sa atinga obiectivele pe care si
le-a fixat. Or, aceasta capacitate de actiune este redusa la organizatiile publice
care se caracterizeaza prin interdependenta actiunilor lor, dependenta de puterea
politica (de care depinde fixarea marilor obiective, a pachetelor de activitati,
nivelul tehnologic, resursele, relatiile sociale) si supunerea fata de drept. Aceste
elemente le priveaza de flexibilitatea necesara, interzicand posibilitatile de
reorganizare si de reorientare in functie de dificultatile intalnite. Pentru
administratia publica, primul criteriu de organizare nu este cel de eficacitate
economica ci cel de conformitate politica: alegeri ce par "irationale" in termeni
de management se pot dovedi necesare, datorita dorintei si actiunii exprimate de
catre alesii politici.
3. Managementul este construit in functie de o lege: cea a pietei. Or, pe
cand intreprinderea privata este inserata intr-un sistem concurential, care o
obliga la un efort permanent de rationalizare si modernizare, administratia
publica se afla in parte sustrasa disciplinei pietei. Ea este dotata cu privilegii
care ii permit sa elimine eventuala presiune a concurentei (alocarea specifica a
resurselor elimina practic toate relatiile directe intre pret si serviciile puse la
dispozitie). Cand nu beneficiaza de un monopol de drept ea dispune de o pozitie
care ii asigura o "piata captiva" si ii garanteaza perenitatea. De fapt, firma
privata este, in ultima instanta, reglata "in aval", de catre clientii sai, care ii
determina rezultatele. Organizatia publica este reglata "in amonte", in functie de
constrangerile etatice. Bineinteles, aceste particularisme sunt mai mult sau mai
putin accentuate in functie de diferitele administratii si servicii publice.
Constientizarea acestor particularisme va conduce, deci la elaborarea unui
management adaptat acestui tip de gestiune, un management public. Gradul de
specificitate al managementului public este contestat: pentru unii lucrurile sunt
fundamental identice, doar alegerile strategice difera in functie de finalitati;
pentru altii managementul public trebuie sa dezvolte propriile modele si
propriile mijloace de gestiune, sa se fereasca a imita intreprinderea privata.
Problema principala, de ordin axiologic se refera la conceptul de "eficacitate",
care, pentru administratie, este ireductibil la simpla "eficienta". Desigur, precum
intreprinderile private, administratia trebuie sa foloseasca cat mai bine
mijloacele ce ii sunt afectate; dar eficacitatea sa se apreciaza, in primul rand,
prin raportarea la gradul de realizare al obiectivelor fixate de catre alesi si nu in
functie de simpla "rentabilitate" financiara. In practica, managementul public
vizeaza sa amelioreze calitatea actiunilor, prin exploatarea a noi mijloace de
gestiune, sa atenueze anumite rigiditati de organizare si sa imbunatateasca
sistemul de comunicatie cu exteriorul.
Definirea managementului public nu poate fi privita ca un efort facil,
datorita diferitelor modalitati de percepere a acestui domeniu precum si
diferentelor amintite intre sectorul public si cel privat. Ca o premisa de ordin
general putem percepe managementul public ca un demers de gestionare si
organizare necesar organizatiilor in cadrul carora modelul traditional de
construire a legitimitatii a devenit inoperant.
Putem considera ca exista cateva principii aplicabile ansamblului
serviciilor publice, servicii ce detin in ultima instanta posibilitatea de a alege
tipul de management considerat a fi cel mai performant:
punerea in aplicare a unui management responsabilizant;
concentrarea asupra culturii specifice administratiei publice;
oferirea fiecarui manager a maximului de autonomie posibil, respectand insa
"regula celor 4C" (coerenta, curaj, claritate, considerare).
3. MANAGEMENTUL RESPONSABILIZANT
Serviciul public a fost multa vreme construit pe baza unei logici de tip
birocratic ce presupune :
o distinctie clara intre cei ce concep/decid si cei ce executa o decizie;
o lipsa de initiativa din partea executantului si un respect strict al
procedurilor;
o separare extrem de puternica atat pe verticala (intre nivele ierarhice) cat si
pe orizontala (intre birouri si servicii).
Acest tip de organizare s-a dovedit a fi foarte performant la momentul in
care a fost conceput, atat pentru firmele private cat si pentru administratia
publica, raspunzand foarte bine situatiei existente (necesitatea asigurarii unor
servicii de masa standardizate in contextul existentei unei populatii majoritare
cu un nivel de educatie mai scazut).
Nevoile si asteptarile "clientilor" administratiei publice de astazi sunt insa
profund diferite si bazate pe o inversare a rolurilor: asteptarile nu mai vin din
partea administratiei, care in trecut se concentra pe respectarea regulilor de catre
"administrati", ci din partea "consumatorilor - cetateni", care au pretentii
crescute fata de serviciile publice si fata de modul in care sunt tratati de acestea.
Elementele principale ce stau la baza acestor noi nevoi/asteptari sunt:
raspunsuri personalizate din partea administratiei;
simplitatea demersurilor si procedurilor administrative;
rapiditatea in rezolvarea problemelor.
In mod evident aceste principii sunt prea putin compatibile cu organizarea
si functionarea birocratica de tip clasic. In mod egal putem considera ca
cetatenii au dreptul de a apela la un serviciu public inteligent, ce utilizeaza
tehnici manageriale si informationale inexistente in trecut. De aici necesitatea
existentei unui serviciu public performant, capabil sa raspunda in mod
corespunzator cerintelor societatii.
Fundamente ale managementului responsabilizant
Pentru a raspunde asteptarilor de tratare personalizata a cererilor, de
simplicitate si rapiditate a procedurilor, este necesara o modificare a logicii
birocratice de tip clasic si instaurarea unui management responsabilizant. Acesta
se caracterizeaza prin patru elemente simple:
consultarea persoanelor care vor trebui sa puna in aplicare o decizie, inainte
ca aceasta sa fie luata. Timpul aparent pierdut pentru realizarea acestui lucru
va fi pe deplin compensat in momentul aplicarii deciziei, gratie unei adeziuni
si intelegeri crescute a executantului.
responsabilizarea asupra atingerii unor obiective (si nu asupra indeplinirii
unor sarcini);
delegarea deciziilor operationale la primul nivel de competenta existent
(principiul subsidiaritatii). Incurajarea luarii de initiative, pe baza respectarii
principiilor si orientarilor definite "in amonte" si impunerea unui sistem de
monitorizare si evaluare permanenta;
favorizarea unei reduceri a rigiditatii si separarii in functionarea
administratiei, atat pe plan vertical (in ceea ce priveste informatia), cat si
orizontal (in ceea ce priveste concertarea si coordonarea actiunilor).
Este deci vorba de principii extrem de simple care necesita insa o
inversare completa a manierei de functionare a unei bune parti din activitatile
administratiei publice.
Identificarea "stilului" managerial propriu
Problematica "stilului" managerial a ocupat intotdeauna un loc important
in literatura de specialitate. Se poate considera ca fiecare individ detine un stil
propriu in domeniu; observarea activitatii unor manageri performanti releva
faptul ca se pot obtine rezultate remarcabile pe baza unor abordari diferite.
Inexistenta unei "retete" unice, infailibile nu semnifica insa lipsa totala a
unor caracteristici comune diferitelor stiluri de management - este vorba de asa
numita regula a celor 4C:
1. Coerenta
2. Curaj
3. Claritate
4. Considerare
1. Coerenta
Acesta reprezinta unul din cuvintele cheie ale managementului; putem fi
manageri "autoritari", "liberali", "participativi", etc., dar pentru a realiza o
activitate performanta este necesar sa dam dovada de o coerenta a actiunilor:
Coerenta declaratiilor si faptelor; nu este admisibil sa promitem tot timpul
ca lucrurile se vor schimba in bine si sa nu facem nimic in acest sens; sa
cerem imperativ respectarea orarului si punctualitate si sa incepem curent
sedintele cu 15 minute intarziere; sa afirmam ca fiecare are dreptul sa
greseasca si sa sanctionam cea mai mica eroare aparuta ca urmare a luarii
unei initiative, etc.;
Coerenta deciziilor; este foarte greu de inteles pentru functionari faptul ca la
cateva saptamani distanta (sau chiar in aceeasi zi) superiorul ierarhic ia
decizii total opuse, ca accepta unora derogari de la regula refuzate categoric
altora, ca ia decizii asupra unui dosar fara a-l consulta deloc pe cel care a fost
delegat cu solutionarea lui, etc.;
Coerenta obiectivelor si mijloacelor; acesta reprezinta un punct sensibil in
administratia publica. Sunt numeroase cazurile in care colaboratorii dvs. pot
avea sentimentul ca obiectivele ce trebuie atinse sunt tot mai mari iar
mijloacele puse la dispozitie tot mai reduse. Alocarea resurselor reprezinta
un act major de management si trebuie realizata in functie de prioritatile
stabilite.
Odata ce managerul public reuseste sa confere actiunilor sale o coerenta
evidenta legitimitatea sa va fi rar contestata, chiar daca colaboratorii sai nu sunt
intotdeauna de acord cu deciziile luate; din contra absenta coerentei duce, in
mod inevitabil si rapid la contestare.
2. Curajul
Curajul constituie, alaturi de inteligenta, o calitate indispensabila unui
manager. Putem constata faptul ca o inteligenta analitica excesiv accentuata,
pusa in fata unei alegeri, tinde sa puna in evidenta riscurile inerente oricarei
decizii si sa prefere sa nu ia nici una. In mod evident termenul de curaj nu
semnifica aici curajul fizic ci cel intelectual si moral.
Curajul semnifica, pentru un manager, a lua decizii; un manager care nu
decide este foarte rau perceput de colaboratorii sai (Kissinger spunea ca o
decizie rea este preferabila absentei totale a luarii deciziilor). Decizia
reprezinta un act dificil pentru ca el nu presupune doar sa alegem ceea ce
dorim ci, mai ales, ceea ce nu dorim. A decide inseamna a renunta si nimeni
nu renunta cu placere.
Curajul semnifica initiativa, tenacitate, perseverenta, pentru ca, odata
decizia luata, sunt necesare multe eforturi si multa energie pentru punerea ei
in practica, pentru a veghea ca toata lumea sa actioneze in directia dorita,
pentru a rezista la uzura, etc.
Curajul semnifica curaj psihologic si moral; acesta este extrem de necesar
pentru a rezista multiplelor presiuni (interne si externe) ce vizeaza
rediscutarea unei decizii, amendarea ei, decalarea in timp, etc.
3. Claritatea
Timpul managementului secret, izolat, ascuns a trecut. Evolutia
sociologica a facut sa avem tot mai mult de-a face cu colaboratori exigenti. De
asemenea, managerul modern este confruntat cu necesitatea de a obtine nu doar
supunerea acestor colaboratori ci si adeziunea lor, acest lucru implicand
informarea si practicarea transparentei in raporturile intre superiori ierarhici si
functionari. Pe de alta parte ne putem intreba cum am putea spera ca
functionarii sa respecte si sa aplice orientarile decise daca ei nu le cunosc. De
asemenea, este imposibil pentru colaboratori sa se implice, prin luarea de
initiative, in practicarea managementului responsabilizant, odata ce criteriile de
respectat si obiectivele de atins nu sunt stabilite cu claritate.
Claritatea semnifica mai intai clarificarea misiunii organizatiei de
apartenenta si a "regulilor jocului" (care sunt principiile pe baza carora se
fondeaza viata institutiei, valorile ce trebuie respectate, criteriile ce
delimiteaza evaluarea rezultatelor).
Claritatea semnifica precizarea obiectivelor urmarite pe parcursul perioadei
curente, optiunile strategice, pericolele ce trebuie evitate; evident
confidentialitatea este necesara in actiunile/actele ce necesita discretie insa
acest lucru nu elimina necesitatea informarii referitoare la alegerile majore in
materie de obiective si strategie.
Claritatea semnifica comunicarea de maniera regulata a rezultatelor atinse,
a drumului parcurs sau de parcurs, a dificultatilor si obstacolelor aparute.
4. Considerarea
Considerarea semnifica mai intai atentia acordata persoanelor, ascultarii,
respectului; abordarea manageriala incepe nu prin strategii sau tehnici
sofisticate ci prin mici semne de atentie cotidiana: salutarea colaboratorilor,
rezervarea de timp pentru a-i intalni si mai ales a-i asculta, respectarea
problemelor si dificultatilor cu care se confrunta, considerarea preocuparilor
acestora, etc.
Considerarea muncii colaboratorilor; evitati toate manifestarile de
indiferenta fata de o munca aparent mai putin importanta. Reactionati
intotdeauna la munca depusa de un colaborator. Sanctionati pozitiv sau
negativ eforturile sau greselile lor; ambele abordari sunt superioare
indiferentei.
Considerarea fata de ideile si propunerile primite; de multe ori, apartenenta
la un nucleu administrativ superior ierarhic tinde a sugera conceptia conform
careia ideile colaboratorilor nu prezinta o importanta semnificativa. Acest
lucru este gresit: in primul rand pentru ca in ceea ce priveste problemele
practice, cele mai bune idei pot proveni de la cei ce se afla in contact
permanent cu realitatea, in al doilea rand pentru ca este periculos sa consideri
ca tu esti singurul care are idei bune.
In sinteza, putem considera ca, pentru a fi performant, managementul
trebuie sa tina cont de:
- factori generali (contextul economic, social, politic)
- factori proprii fiecarei organizatii (specificitati)
- factori personali (convingerile si personalitatea managerului).
Cele doua orizonturi ale managementului:
Orice manager/conducator trebuie sa asigure functionarea cotidiana a echipei
pe care o conduce. Avem de-a face deci cu o perspectiva pe termen scurt;
acest domeniu de activitate este desemnat prin termenul de management
operational.
In acelasi timp managerul trebuie sa isi largeasca orizontul, perspectiva si sa
depaseasca "imediatul" in timp si spatiu; el trebuie sa inscrie actiunea
proprie precum si cea a echipei intr-un orizont pe termen mediu si lung.
Acest domeniu de activitate este desemnat ca fiind managementul strategic.
Trebuie observat faptul ca managementul se concentreaza, pe de alta
parte, pe doua tipuri de resurse indispensabile:
- resurse umane
- resurse tehnice
Punand in legatura cele doua aspecte putem identifica 4 sectoare
esentiale ale managementului public:
1. managementul strategic al personalului
2. managementul strategic al resurselor tehnice
3. managementul operational al personalului
4. managementul operational al resurselor tehnice
4. MANAGEMENTUL STRATEGIC AL INSTITUTIILOR PUBLICE
Managementul strategic desemneaza acea componenta a activitatii unui
manager public care consta in a largi orizontul imediat pentru a "gandi in
perspectiva" actiunea entitatii pe care o conduce. El contine doua aspecte:
definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii si principiilor de functionare a
acestei entitati;
masurarea impactului, in spatiu si timp, a unei decizii importante ce este
luata.
Astfel definit, managementul strategic priveste functionarii publici situati
in posturi de raspundere, functionari ce nu trebuie doar sa indeplineasca
mecanic munca de zi cu zi ci sa se raporteze la obiectivele generale ale
organizatiei. El este insa, in principal, direct legat de functionarii publici aflati la
nivele superioare, acolo unde se elaboreaza deciziile de ordin strategic.
4.1. Mobilizarea energiilor in cadrul serviciului public
Mobilizarea energiilor persoanelor care activeaza intr-o organizatie
publica constituie o conditie sine qua non a reusitei acestei organizatii. Ea este
direct legata de conceptul de management strategic, odata ce consta in definirea
optiunilor fundamentale pe baza carora se va incerca o reunire a eforturilor
tuturor, in vederea realizarii misiunilor ce sunt incredintate organizatiei.
Unul din rolurile esentiale ale functionarilor superiori, mai precis a
managerilor publici, consta in "a da sens" actiunii persoanelor ce activeaza in
cadrul institutiilor administratiei publice, chiar in perioade de schimbari sau
transformari semnificative. Expresia "a da sens" trebuie perceputa in doua
sensuri:
- a oferi o semnificatie actiunii desfasurate,
- a oferi o directie de evolutie.
Mobilizarea poate fi perceputa deci ca o combinatie de genul:
Mobilizare = Focalizare + Motivare
Focalizarea inseamna, pentru un manager, a indica sensul in care trebuie
sa evolueze fiecare membru al echipei; pentru aceasta managerul trebuie sa:
1. indice directia de urmat,
2. realizeze o convergenta intre diferitele eforturi individuale.
1. Indicarea directiei de urmat semnifica:
a spune incotro se merge
- care sunt scopurile pe care respectiva entitate le are de realizat?
- care sunt obiectivele de atins in perioada considerata?
Definirea obiectivelor prioritare reprezinta misiunea centrala a
conducatorilor unei institutii publice, fiind esenta efortului de focalizare a
energiilor. De fapt exista, asa cum s-a mai precizat, doua excelente modalitati de
a nu atinge obiectivele proprii:
- prima este de a nu le avea;
- a doua este de a viza obiective contradictorii.
a spune cum se va actiona:
- care este strategia adoptata?
- care sunt valorile privilegiate?
- care sunt regulile jocului?
2. Realizarea convergentei intre diferitele eforturi individuale semnifica:
a-i face pe ceilalti sa adere la obiectivele, strategia, valorile alese prin
- instituirea unui management care suscita/incurajeaza adeziunea,
- dezvoltarea unei politici active de comunicare,
- explicarea a ceea ce s-a facut, a rezultatelor obtinute.
a reduce conflictele prin limitarea opozitiilor "naturale", ce exista in toate
grupurile si dezvoltarea sinergiilor in si intre echipe;
a identifica si stimula fortele dinamice, adica a permite celor, care, din
temperament sau ambitie, fac lucrurile sa avanseze in directia dorita, sa joace
rolul de "locomotiva", fara a elimina spiritul de lucru in echipa.
Motivarea
Managerii publici dispun de doua parghii fundamentale pentru a motiva:
1. motivarea de ordin financiar,
2. motivarea non-financiara.
1. Motivarea de ordin financiar
De o maniera generala experienta si studiile in domeniu au permis
identificarea unor probleme semnificative:
elementul financiar joaca un rol fundamental in motivarea functionarilor
publici atat timp cat un nivel decent de salarizare nu e atins
din contra, odata ce acest nivel e atins (acesta fiind evaluat prin comparatie
cu alte profesii si nu in mod absolut), factorul financiar cedeaza din
importanta in fata celui non-financiar.
Referitor la aspectele financiare in sine putem remarca:
acestea exercita cel mai puternic efect pe termen scurt; o crestere
semnificativa a salariului (sau acordarea de prime) se va traduce printr-o
crestere a motivatiei.
. dar nu pentru mult timp; se creeaza un efect interesant si anume daca o
alta crestere nu intervine imediat motivatia se reduce de o maniera foarte
rapida;
elementul financiar este important daca da nastere unei "diferentieri"
suficient de clare fata de alte pozitii pentru a fi resimtit ca o recunoastere a
meritelor (aspectul simbolic conteaza alaturi de nivelul sumei).
Motivatia financiara constituie o problema complexa pe 4 dimensiuni:
- remunerarea de baza,
- primele legate de rezultate individuale,
- cresterile salariale legate de rezultatele echipei,
- cresterile legate de rezultatele globale ale organizatiei de apartenenta.
Este absolut necesar sa se combine cele 4 elemente, pentru a evita aparitia
unor "efecte perverse" (prea multe prime individuale afecteaza spiritul de
echipa pe cand accentuarea excesiva a rezultatelor globale nu produce
ameliorarea dorita la nivelul eforturilor personale). Este important de
constientizat faptul ca factorul financiar nu este niciodata suficient; chiar si
firme cu puternice posibilitati financiare (precum IBM) au constatat limitele
acestei abordari.
2. Motivarea non-financiara
Aceasta prezinta aspecte mult mai numeroase si eficiente decat s-ar putea
crede. Cele mai importante pot fi :
Considerarea:
- respectului fata de persoane si munca realizata,
- ascultarii, informarii, dialogului,
- unor semne vizibile de recunoastere a valorii (o vorba, un gest, o
scrisoare de multumire.).
Responsabilizarea cu privire la :
- obiective,
- rezultate,
- gestionarea bugetului,
- importanta muncii depuse pentru altii (membri ai echipei, cetatean,
stat).
"Mandria" apartenentei la un grup, de multe ori devalorizata in functia
publica moderna; nimeni nu va dori sa depuna un efort deosebit pentru o
organizatie ce are o imagine negativa.
Continutul muncii.
Puterea, prestigiul functiei ocupate.
Perspectivele legate de postul ocupat (avansare, cariera).
Renumele institutiei de apartenenta.
Aceasta lista, incompleta, arata ca factorii de motivare non-financiara
sunt nu doar numerosi ci si esentiali. Fiecare manager trebuie sa gaseasca cea
mai buna combinatie pentru a da sens actiunii fiecarui membru; justetea acestor
alegeri strategice reprezinta elementul care distinge marii conducatori.
Managerilor publici le revine obligatia de:
- a defini fundamentele motivarii in cadrul entitatii pe care o conduc
(principii, valori, instrumente ce pot fi utilizate),
- a le face cunoscute,
- a initia o dinamica de punere in practica a acestor principii si valori in
activitatea cotidiana,
- a da un exemplu pozitiv, fata de echipa proprie si cu ocazia
contactelor cu alti colaboratori (reuniuni, etc.).
Mobilizarea energiilor constituie una din functiile esentiale ale
managerilor publici; ei sunt persoanele ce au indatorirea de a clarifica
misiunea entitatii din subordine, a fixa obiectivele, a defini strategia si a alege
elementele (financiare si non-financiare) esentiale pentru a motiva
colaboratorii.
4.2. Coordonarea schimbarii intr-o organizatie publica
Posibile motive pentru schimbarea modului de functionare a
administratiei publice:
1. Ratiuni de tip economic: modificarea resurselor ce stau la dispozitia
administratiei publice, presiunea firmelor private pentru a prelua anumite
servicii care apartineau traditional organizatiilor publice, nevoia sectorului
privat de a lucra cu o administratie adaptata realitatilor actuale.
2. Ratiuni tehnologice: revolutia tehnologica semnifica informatizarea
serviciului public, ceea ce presupune un alt tip de activitate.
3. Ratiuni sociologice: atitudinea cetatenilor se modifica, profilul
consumatorului se schimba; asteptarile acestora fata de administratia publica nu
mai sunt aceleasi.
4. Ratiuni institutionale: integrarea Romaniei intr-un cadru international
deschis, respectiv descentralizarea institutiilor statului conduc structurile si
modelele traditionale inspre o criza de solutii.
Toate aceste lucruri impun schimbarea, beneficiind de resurse limitate si
intr-o perioada restransa de timp. A conduce intr-o perioada de relativa
stabilitate este un lucru, iar a conduce intr-o perioada de schimbari de fond este
cu totul altceva, insemnand nu doar gestionarea cotidianului, ci si conducerea
schimbarii.
Vom trata in continuare:
- principalele obstacole in calea schimbarii,
- ce fel de schimbare se opereaza si cum?
Obstacole in calea schimbarii
Aceste obstacole, ce se constituie in principalele piedici in calea
schimbarii, sunt in acelasi timp si parghii ce trebuie folosite pentru a reusi in
operarea transformarilor. Putem identifica trei obstacole majore:
- mentalitatile conducatorilor si functionarilor publici,
- cultura organizatiei,
- jocurile interne.
Mentalitatile
De fapt, pe fondul unui mediu in schimbare, daca persoanele care
lucreaza in administratia publica, si mai ales cei situati la nivele de decizie nu
evolueaza in acelasi ritm si din punctul de vedere al mentalitatilor, ei vor lua
deciziile pe baza unor premise false si vor bloca transformarile necesare.
Trebuie deci, ca in mod permanent, liderii administratiei publice sa se
deschida spre exterior, sa se formeze, sa calatoreasca, sa participe la colocvii de
specialitate, pentru a integra schimbarile mediului si a le transmite
colaboratorilor.
Cultura organizatiei
Cultura unei organizatii reprezinta ansamblul elementelor care permit
membrilor acesteia sa traiasca, sa comunice si sa lucreze in comun.
Ea prezinta doua functii principale:
Constituie un factor esential al coeziunii interne pentru ca permite membrilor
sa traiasca in colectivitate, fiind, din acest punct de vedere, o forta
conservatoare, un obstacol in calea schimbarii.
Furnizeaza o modalitate de adaptare la provocarile externe, oferind metode
pozitive de rezolvare a problemelor.
Componentele culturii organizatiilor:
1. La un prim nivel, vizibil, se situeaza manifestarile aparente ale vietii
colective: amenajarea spatiului, tinuta, comportamentele, vocabularul etc.
2. La un nivel secund, partial vizibil, se situeaza valorile, si anume in ce se
crede in aceasta organizatie si ceea ce serveste ca referinta in comportamentul
individual.
3. La un al treilea nivel, mai putin constientizat, se situeaza postulatele de
baza, viziunea asupra lumii ce prevaleaza in organizatie: conceptia asupra
omului si societatii, rolul statului, natura puterii.
Cultura organizatiei nu trebuie deci redusa numai la nivelul valorilor,
chiar daca acestea ocupa un rol central. Ele definesc ceea ce in organizatie este
considerat a fi bine/rau, eficace/ineficace, etc., jucand un rol extrem de concret,
chiar daca nu sunt clar explicitate. Valorile tin de motivatii profunde si se traduc
prin manifestari vizibile.
Cultura organizatiei s-a nascut pe baza provocarilor la care aceasta a
trebuit sa raspunda de-a lungul existentei sale. Avem deci, de-a face cu o
realitate profunda ce nu poate fi eliminata fara riscuri, modificata fara probleme.
Experienta ne arata ca acele organizatii si tari care au reusit (Japonia, Germania)
sunt cele care s-au concentrat asupra culturii proprii pentru a o face sa
evolueze si nu cele care au respins-o fara precautii
De fapt, nu exista culturi organizationale "bune" sau "rele" in mod
absolut, ci doar aspecte multiple care, la un moment dat, constituie atuuri sau
slabiciuni. Conducatorii performanti sunt cei care, in permanenta, stiu:
- sa se foloseasca de punctele forte ale culturii organizatiei proprii;
- sa o faca sa evolueze identificand aspectele care au constituit atuuri,
dar care, la ora actuala, reprezinta slabiciuni.
O cultura organizationala nu trebuie deci distrusa fara precautii, ci
condusa sa se modifice (cu exceptia crizelor grave, in cazul carora se poate cere
o interventie mai hotarata). Pentru a modifica o structura administrativa e
nevoie de actiuni reale si nu de simple incantatii pentru schimbarea valorilor.
Acestea semnifica modificari concrete de strategie, structura si procedura care
conduc la evolutie (si nu invers).
Jocurile interne
Toate organizatiile administratiei publice se bazeaza pe factorul uman;
oamenii sunt cei care fac organizatia sa traiasca, sa evolueze sau sa aiba o
evolutie negativa. Ori, acesti "actori" au o tendinta naturala de a refuza
schimbarea, pe baza unui motiv esential: fiecare stie ce va pierde si nu stie ce va
castiga. In fapt, in toate organizatiile publice care au o anumita vechime fiecare
"actor", de la cei mai putin importanti la cei cu putere de decizie, se prevaleaza
de o anumita " libertate" ce se bazeaza pe trei elemente esentiale:
informatiile de care dispune fiecare, informatii care nu ii servesc in mod real
decat in cadrul organizatiei proprii;
experienta acumulata, experienta ce risca sa nu mai fie de nici un folos, intro
organizatie modificata;
retelele in care functionarul este integrat si care ii permit sa actioneze de o
maniera eficace.
Toate modificarile dintr-o institutie a administratiei publice ameninta
functionarii existenti care au ca o prima reactie, o atitudine de refuz sau cel
putin de neincredere. Pentru a aduce modificari substantiale in interiorul unei
organizatii este deci necesar:
sa se consulte, sa se informeze, sa se dialogheze in cel mai bun mod posibil;
sa se procedeze la o "analiza strategica" si anume un studiu al "jocurilor
interne" probabile in caz de schimbare. Este deci extrem de necesar ca, in
elaborarea unui proiect de schimbare, sa se evite simpla teoretizare si sa se
puna anumite intrebari referitoare la modificarile in cauza:
- Cine va castiga (ce) si cine va pierde (ce)?
- Se poate initia si un alt tip de abordare?
- Care sunt aliatii obiectivi pe care se poate conta?
Numai pornind de aici se poate lansa o actiune de schimbare cu reale
sanse de succes.
Exemplificare
GRILA DE ANALIZA A CULTURII UNEI ORGANIZATII
1. MANIFESTARI VIZIBILE
Natura activitatii
Elemente propriu-zise Ceea ce se deduce
Vocabular
Cladiri si amenajarea
spatiului
Raportul intre persoanele
in cauza
Tinuta / comportament
Ritm de munca
Gestiunea resurselor
umane
2. VALORILE - referentialul in ceea ce priveste comportamentul si actiunea
Valori exprimate
Valori nonexprimate
3. CONVINGERI FUNDAMENTALE ce stau la baza valorilor:
4. In contextul actual, care este CULTURA ORGANIZATIEI dvs.:
Puncte sensibile Puncte ce trebuie accentuate
Schimbari operabile intr-o organizatie publica
Ce tip de schimbari trebuie operate? A schimba doar pentru a schimba
este inutil si periculos; transformarile necesare intr-o organizatie trebuie sa fie
apreciate, decise si conduse de la caz la caz, in functie de provocarile cu care se
confrunta structura considerata. Observarea evolutiei administratiilor publice in
ultimii ani indica faptul ca ele evolueaza in acelasi sens: spre punerea in practica
a unui management responsabilizant, datorita faptului ca toate organizatiile
publice sunt nevoite sa dea dovada de un plus de suplete si de reactivitate,
caracteristici pe care doar un management de acest tip le poate furniza.
Posibilitati de operare:
1. Pentru a realiza o schimbare, organizatiile sunt chemate sa lucreze in
profunzime, aceasta insemnand:
redefinirea sau reprecizarea misiunii, valorilor, obiectivelor si a strategiei;
regandirea structurilor;
conceperea unor noi modele de functionare:
- orientarea activitatii pe obiective,
- elaborarea unor sisteme de conducere,
- punerea in practica a unui sistem de monitorizare si control,
- instituirea sedintelor anuale de evaluare a activitatii,
- reconsiderarea (acolo unde se poate) sistemului de remunerare.
2. In toate cazurile aceste schimbari de profunzime in evolutia si
functionarea organizatiei publice vor cere timp. Integrarea factorului timp intr-o
strategie de schimbare este o conditie fundamentala a reusitei (este necesar sa se
analizeze situatia data, sa se conceapa transformarile ce se doresc a fi puse in
practica, sa se ia deciziile care se impun, sa se aleaga mijloacele si tehnicile
necesare). In mod special trebuie realizate progrese in ceea ce priveste
mentalitatile si comportamentele functionarilor publici, mentalitati care
reprezinta rezultatul unor ani lungi de functionare intr-un model depasit si care
nu se pot schimba, miraculos, in cateva luni. Este deci convenabil sa se
progreseze pana in punctul in care totalitatea sau o majoritate a corpului
respectiv avanseaza in directia dorita (aceasta in situatii normale si nu in ceea ce
priveste sisteme care trebuie sa faca transformari esentiale intr-o perioada de
timp scurta). In acest context procesul in sine este la fel de important ca si
produsul finit.
3. Datorita acestei nevoi de a dispune de timp, colaboratorii se pot intreba, in
cazul in care nu observa nici o schimbare vizibila, daca nu cumva aceasta
schimbare nu este dorita de fapt fiind vorba doar de anunturi lipsite de
substanta. Este deci necesar sa se ia, foarte rapid, masuri cu vocatie de "acte
simbolice" destinate sa dea credibilitate si sa exprime dorinta reala de a pune in
practica schimbarile anuntate (este interesant de observat ca exista in toate
directiile, serviciile sau unitatile administrative lucruri vizibile pe care
colaboratorii le cer si le asteapta de-a lungul anilor; e suficient doar sa se
reflecteze putin asupra lor si sa fie apoi concretizate; aceasta va fi cea mai buna
marturie a determinarii de a realiza cu adevarat schimbarea).
4. In cazul tuturor demersurilor ce vizeaza schimbarea comunicarea joaca un
rol central. Ea constituie un element strategic al procesului odata ce reprezinta
un mijloc esential in obtinerea adeziunii. Inca de la inceput trebuie gandita
orientarea comunicarii in functie de diferitele faze ale schimbarii:
Inainte chiar de demararea actiunii de schimbare comunicarea trebuie sa
explice motivatia ce sta la baza acesteia, sa pregateasca spiritele, sa convinga
de necesitatea unor modificari, sa poata contra individualismele: ea va fi in
principal informativa.
Intr-o etapa secunda comunicarea va fi confruntata cu rezistenta actorilor
care incep sa fie destabilizati in raport cu functionarea lor anterioara,
trebuind sa se interogheze asupra modalitatilor de actiune. Ea va deveni deci
explicativa in principal.
In cea de a treia etapa apar, in mod inevitabil, indoieli referitoare la sansele
de reusita. Comunicarea va deveni, in acest moment, securizanta,
evidentiind drumul parcurs si conformitatea cu previziunile initiale.
In fine, dupa aparitia primelor succese, finalul procesului fiind inca departe
insa, comunicarea poate deveni laudativa, punand in valoare reusitele
colective.
Trebuie constientizat faptul ca acest proces nu este insa liniar: exista,
bineinteles, miscari inainte/inapoi de la o etapa la alta.
4.3. Managementul anticipat al angajarilor si competentelor in
administratia publica
Managementul strategic al angajarilor si competentelor are ca obiect
identificarea diferentelor intre nevoile actuale si cele viitoare ale institutiei
publice in acest domeniu. Este nevoie de anticiparea diferentelor existente
inainte de a angaja politici si planuri de actiune pentru a le reduce.
Managementul strategic al angajarilor si competentelor se organizeaza in jurul
planului strategic al organizatiei (sau cel putin in legatura cu obiective bine
definite pe termen mediu). El implica simplul functionar public in ceea ce
priveste proiectul propriu de dezvoltare profesionala si superiorii administrativi
in ceea ce priveste practicile de management puse in aplicare.
Importanta demersului strategic in domeniul angajarilor si competentelor
Administratia este confruntata cu schimbari care se vor traduce printr-o
stagnare sau chiar reducere la nivelul efectivelor si care afecteaza organizarea
muncii si competentele cerute de noile realitati in domeniul muncii depuse. La
originea acestor transformari putem identifica trei tipuri de factori:
factori sociali externi administratiei publice, legati de evolutia mentalitatilor
si a cerintelor cetatenilor;
factori sociali interni legati de aspiratiile si motivatiile functionarilor, de
cresterea nivelului lor de calificare si pregatire profesionala;
politica de modernizare a serviciului public datorata in principal:
- deconcentrarii si descentralizarii,
- cerintelor "europenizarii" in domeniul serviciilor publice,
- dezvoltarii informatizarii serviciilor publice,
- evolutiei managementului resurselor umane.
Functionarii actuali constituie un element important in ceea ce priveste
situatia efectivelor de personal pe termen mediu si lung. Evolutiile pot fi, in
cadrul sectorului administrativ, lente atat din punctul de vedere al miscarilor
"naturale" (recrutari, promovari, plecari, etc.), cat si din cel al pregatirii si
calificarii necesare.
Este deci extrem de important pentru administratia publica sa anticipeze
si sa prevada; ea are responsabilitatea de a se pregati din timp pentru situatiile si
competentele ce vor aparea ca fiind necesare in viitor.
Obiective ale demersului pentru administratia publica
Punerea in practica a noilor modalitati/mijloace specifice
managementului public este necesara din perspectiva realizarii urmatoarelor
obiective:
cunoasterea efectivelor de personal si a evolutiilor lor "spontane" (numar,
structura in functie de categorii si statut, calificare, piramida varstelor,
vechime, etc.), pentru a determina numarul de "plecari" si "veniri" in functia
publica, ritmul promovarilor si nevoile existente in ceea ce priveste noile
angajari;
dezvoltarea participarii personalului la coordonarea evolutiei sale
profesionale si mobilizarea acestuia la toate nivelele;
realizarea unor actiuni de informare asupra evolutiei misiunilor, mizelor
economice existente, evolutiilor in domeniul angajarilor, posibilitatile si
modalitatile de orientare/perfectionare profesionala.
Prezentarea demersului strategic de gestiune a angajarilor si competentelor
Acest demers poate fi sintetizat in cinci etape:
1. Realizarea inventarului resurselor existente:
- in termeni cantitativi,
- in termeni calitativi.
2. Analiza evolutiei probabile a resurselor existente si a nevoilor
functionarilor publici.
3. Definirea noilor posturi necesare in functie de planul de analiza
strategica, de obiectivele existente si de evolutia misiunii organizatiei.
4. Analiza relatiei intre resursele existente si angajarile dorite/necesare.
5. Alcatuirea si punerea in practica a planului de actiune.
Instrumente de realizare a demersului (existente la dispozitia administratiei
publice):
managementul anticipat al alocarilor bugetare elaborarea unui plan
strategic al nevoilor existente in functie de evolutiile previzibile ale
bugetului;
managementul anticipat al efectivelor de personal aceasta determina fluxul
"intrarilor" si "iesirilor" (coordonarea recrutarii personalului, coordonarea
carierelor functionarilor publici). Este de fapt vorba de o abordare
demografica si cantitativa a resurselor umane;
managementul calitativ al angajarilor si competentelor in general,
responsabilii locali sunt cei care pot, datorita contactului direct cu
functionarii publici, sa analizeze perspectivele de cariera profesionala in
cadrul unitatii lor de munca. In schimb analiza calitativa a posturilor,
regrupata in asa numitele "posturi tip" poate fi realizata si la nivel central.
Spre exemplu, un grup de lucru intern al Ministerului Finantelor Publice
poate elabora un nomenclator al posturilor tip necesare intr-o prefectura.
Rolul diferitilor participanti la demersul strategic de gestiune al angajarilor
Mobilizarea functionarilor superiori. Echipa de conducere trebuie sa
realizeze periodic intalniri de evaluare, sa defineasca pozitiile existente in
relatie cu noua organigrama si sa analizeze competentele solicitate in cazul
noilor posturi.
Pentru realizarea acestor elemente se folosesc :
- reuniunile anuale de evaluare a activitatii,
- descrierea functiilor,
- analiza competentelor necesare pentru angajare.
Mobilizarea functionarilor inferiori. Functionarul se afla in centrul
dispozitivului organizational; pentru a obtine participarea lui la acest demers
particular trebuie alimentat cu informatii operationale asupra serviciilor si
mijloacelor planului de formare profesionala, asupra posibilitatilor de
evolutie si mobilitate profesionala in interiorul si exteriorul structurii sale.
Functionarul trebuie sa poata fixa, in acord cu responsabilul sau ierarhic,
obiective - in cadrul formarii sale profesionale - pe care se angajeaza sa le
atinga intr-o limita de timp rezonabila (ce poate fi cuprinsa, in functie de
natura obiectivelor, intre sase luni si doi ani).
Sinteza
Serviciul public este confruntat cu schimbari care vor afecta notabil
volumul si structura posturilor existente.
Pentru a face fata acestor evolutii cantitative si calitative a obiectivelor
serviciul public trebuie sa initieze un proces de control anticipat al posturilor si
competentelor, ca un mijloc ce permite evitarea situatiei in care doar
constrangerile bugetare determina acest demers.
Exemplificare
GRILA DE ANALIZA A COMPETENTELOR
Post tip - responsabil de echipa
Serviciu:
Birou sau subdiviziune:
Competente necesare / cerute pentru acest post Nivele
Cunostinte profesionale
Utilizare echipamente
Gestionare administrativa si contabila
Gestionarea domeniului public
Informatica
Urbanism/mediu/amenajarea teritoriului
Constructii
Competente operationale si manageriale
Mobilitate pe teren, constatare, informare
Diagnoze, propuneri
Programare
Planificare
Pregatire
Angajare si coordonare de cheltuieli
Animare/dirijare a echipei
Evaluare
Punere in practica
Competente relationale
Factor de comunicare
Spirit de echipa
Capacitate de orientare a serviciului
Autoritate
1. Controlul competentelor semnifica o interventie pe trei nivele:
- competente actuale,
- competente dorite de catre functionarul public,
- competente dorite in cadrul organizatiei.
Aceasta tripla abordare permite identificarea diferentelor intre nevoile
actuale si cele viitoare in domeniul posturilor si a resurselor.
2. Acest tip de document permite controlul competentelor si definirea
profilului dorit in ceea ce priveste functionarul public angajat intr-o anumita
activitate.
3. Acest tip de grila, elaborat pentru fiecare post-tip este construit la nivelul
echipei de conducere; grila este ulterior supusa validarii unei grupe de lucru
(constituita de reprezentanti sindicali si functionari ce ocupa tipul de post in
cauza).
4. Acest document, cunoscut de functionarul vizat, se recompleteaza:
- in caz de plecare/venire a titularului,
- in caz de schimbare,
- cel putin o data la cinci ani.
5. MODALITATI DE ACTIUNE SPECIFICE IN DOMENIUL
MANAGEMENTULUI STRATEGIC
Managementul strategic defineste orientarile fundamentale ale unei
organizatii sau unitati administrative. Tehnicile managementului strategic
(TMS) sustin procesul de concepere si punere in practica a acestor orientari. In
administratia publica actuala se pot utiliza diferite tehnici:
1. proiectul de serviciu
2. scrisoarea de definire a misiunilor
3. planul de activitate
4. proiectul strategic al formarii/perfectionarii functionarilor
5. controlul managerial
Toate aceste elemente concureaza la punerea in practica a politicilor de
modernizare in cadrul serviciului public.
5.1. Proiectul de serviciu
Proiectul de serviciu (PS) si modernizarea
PS reprezinta una din tehnicile "strategice" alese de administratia publica
pentru a pune in practica politica de modernizare a structurilor. El este elaborat,
de o maniera deconcentrata, de catre directia, serviciul sau entitatea in cauza;
deciziile sunt luate la nivelul cel mai apropiat de cei afectati in mod direct;
responsabilii administrativi dispun de o mai mare autonomie atat pe plan
administrativ cat si bugetar.
Definirea PS
Notiunea de proiect de serviciu reuneste trei elemente distincte dar
conectate intre ele:
viitorul serviciului administrativ in cauza se construieste in functie de
misiunile care ii sunt incredintate si de valorile care il ghideaza;
procesele prin intermediul carora serviciul elaboreaza si construieste
perspectivele dorite;
documentele elaborate de catre serviciu in cursul acestor procese:
- reflexiile colective rezultate din munca de echipa,
- carta serviciului, document ce contine:
- obiectivele vizate, proiectiile viitorului profesional,
- valorile privilegiate,
- axele strategice,
- planurile de actiune,
- planul de comunicare.
Necesitatea definirii unui proiect de serviciu
Un asemenea proiect se justifica in trei momente distincte ale unui
serviciu administrativ:
odata cu crearea sa, un serviciu poate preciza pentru uz intern, dar si extern,
care sunt principiile pe baza carora doreste sa functioneze si care sunt
proiectiile sale de viitor;
atunci cand un serviciu trece printr-un moment important (schimbare a
misiunilor spre exemplu), se produc perturbari interne ce pot pune in discutie
functionarea si chiar existenta proprie. Un PS poate servi la precizarea noilor
"reguli ale jocului";
atunci cand contextul in care institutia administrativa isi desfasoara
activitatea evolueaza rapid, serviciul administrativ se poate confrunta uneori
cu situatii care pun in discutie activitatea sau structurile sale. Si in acest caz
elaborarea unui proiect de serviciu este un mijloc de a pune in evidenta
valorile sale esentiale; clarifica misiunile proprii, concentreaza energiile in
jurul catorva obiective specifice.
Elaborarea unui proiect de serviciu
Nu exista proceduri standard, aplicabile in toate situatiile si pentru toate
serviciile. Putem identifica insa trei tipuri de abordare in domeniul elaborarii
PS:
demersul informativ: echipa de conducere alcatuieste proiectul si informeaza
ulterior functionarii;
demersul asociativ: echipa de conducere elaboreaza o propunere de proiect,
o prezinta functionarilor serviciului, si, tinand cont de unele opinii sau de
totalitatea lor, definitiveaza forma finala a PS;
demersul participativ: echipa de conducere fixeaza cateva orientari generale,
solicitand apoi unui numar mai mare sau mai mic de functionari sa isi
formuleze propunerile pe marginea acestor orientari si sa elaboreze ulterior
proiectul de serviciu.
Fiecare dintre aceste abordari este posibila; alegerea facuta depinde de
echipa de conducere, receptivitatea persoanelor, specificitatile serviciului
administrativ. Ceea ce este insa cel mai important este respectarea a ceea ce a
fost ales/anuntat. In cazul administratiei publice demersul asociativ pare a fi la
acest moment cel mai adaptat culturii existente si cel mai susceptibil a permite
tranzitia de la o functionare ierarhica la un management responsabilizant.
In cazul acestor demersuri este vorba, asa cum se poate observa, de
procese particulare ce tind sa implice/afecteze pe toata lumea, ce creeaza
diferite sperante. A nu le raspunde duce la aparitia unor frustrari ce vor juca un
rol negativ in dezvoltarea ulterioara a serviciului. Este mai bine sa nu se faca
nimic decat sa se lanseze un demers asociativ sau, mai mult, participativ, fara a
detine o vointa reala de a duce procesul pana la capat.
Experienta unor sisteme administrative moderne a aratat ca, atunci cand
un PS este lansat pentru prima data intr-un serviciu administrativ, si cand se
doreste cu adevarat ca acesta sa fie un adevarat mijloc de mobilizare a
personalului, este necesara o politica intensa de comunicare interna, inainte, in
timpul si dupa derularea procesului.
Ceea ce conteaza cu adevarat in cazul unui proiect de serviciu este
procesul in sine si nu documentele (carta, planurile de actiune.) existente;
multe servicii administrative pun accent pe aceste documente si neglijeaza
procesele. A dori doar sa elaborezi cat mai repede documentatia duce la
neglijarea esentialului si o precipitare nejustificata; aceasta inseamna ca dupa
cateva luni serviciul se poate gasi in situatia de a detine documente foarte
frumoase dar a se intreba, in acelasi timp, cand se va produce o schimbare
vizibila.
Este deci important sa se actioneze de o maniera eficace, fara a se
accelera nejustificat. Elaborarea unui proiect de serviciu cere timp si creeaza
totodata asteptari imediate din partea personalului; daca nu se intampla nimic
concret se risca crearea unor deziluzii cu efect negativ pentru credibilitatea
proiectului. Trebuie lansate, in faza elaborarii proiectului, actiuni concrete ce
pot transforma functionarea interna a serviciului si manifesta vointa conducerii
de a face cu adevarat "lucrurile sa se miste". Aceste actiuni trebuie sa aiba o
valoare simbolica evidenta, fara a structura prea mult viitorul, in ideea
mentinerii valabilitatii unui maximum de optiuni: acestea sunt asa numitele
acte-simbol.
Un proiect de serviciu se traduce, inevitabil, prin noi nevoi in ceea ce
priveste formarea personalului, nevoi ce trebuie vazute ca facand parte
integranta din proiectul propriu zis. Procesul de dezvoltare a proiectului trebuie
sa prevada o faza in cursul careia functionarii sunt stimulati sa constientizeze
propriile nevoi de formare/perfectionare, lucru ce va permite ulterior elaborarea
de catre responsabilul in cauza a unui plan de formare.
Exemplificare
Imaginati-va ca doriti sa evaluati receptivitatea colaboratorilor dvs. in
ceea ce priveste punerea in aplicare a unui PS. Care sunt intrebarile ce trebuie
puse? Exista doua intrebari esentiale; raspunsurile trebuie sa va indice:
- ce trebuie sa reprezinte "proiectul de serviciu" in cadrul directiei dvs.?
- ce tip de abordare trebuie sa urmati?
Chestionar referitor la proiectul de serviciu
1. Ce semnifica, pentru Dumneavoastra, un proiect de serviciu?
Raspunsuri posibile:
? un angajament scris, un contract
? o vointa de a merge toti in aceeasi directie
? un proces ce face organizatia sa evolueze
? o gestionare a saraciei
? o schimbare globala a managementului intern
? un mijloc de ameliorare a functionarii institutiei
? o posibilitate de a integra si valoriza aspiratiile si asteptarile
dumneavoastra profesionale.
Observatii complementare:
2. Punerea in aplicare a PS la nivelul serviciului X necesita in opinia dvs.:
Raspunsuri posibile:
? o implicare personala crescuta a unui mare numar dintre dvs.
? o implicare puternica a conducerii
? resurse bugetare
? resurse umane
? o evaluare prealabila printr-un audit extern
? o buna conducere a proiectului
? rezultate vizibile
? o supraveghere si evaluare continua
Observatii complementare:
5. 2. Scrisoarea de definire a misiunilor (SDM)
SDM reprezinta procedura utilizata in anumite institutii administrative
pentru a preciza care sunt asteptarile fata de un functionar public aflat la un
nivel de decizie superior odata cu numirea lui intr-o noua pozitie. Aceasta
procedura este o prelungire a celei folosite mult timp in cazul ambasadorilor; ea
se aplica in unele administratii publice la nivelul unor directori din administratia
publica, prefecti, conducatori de proiecte, etc. Practica SDM vizeaza un obiectiv
dublu:
dezvoltarea unor responsabilitati specifice in interiorul administratiei publice
(centrale sau locale) in ideea construirii unor institutii fondate pe incredere si
obtinerea rezultatelor vizate;
cresterea eficacitatii actiunilor in conducerea politicilor publice prin:
- clarificarea misiunilor statului in fiecare regiune sau entitate
teritoriala,
- intarirea coerentei actiunilor teritoriale.
Utilitate
Scrisoarea de definire a misiunilor prezinta o utilitate specifica:
obliga a adopta o atitudine clara si a avea o viziune prospectiva;
suscita realizarea tuturor contactelor necesare inainte de a decide care sunt
obiectivele de atins;
clarifica responsabilitatile diferitilor parteneri in conducerea actiunilor
specifice ale administratiei publice;
permite transmiterea prioritatilor guvernamentale in teritoriu.
Continut
SDM poate varia in functie de destinatarul ei si nivelul la care se afla;
exista insa cateva principii generale in ceea ce priveste continutul. Ea trebuie sa
contina, spre exemplu, in cazul unui sef de proiect administrativ:
natura actiunii (este vorba de punerea in practica a unei politici
interministeriale sau a unui proiect de dezvoltare locala?);
durata misiunii (fixata de o maniera precisa);
fixarea obiectivelor (misiunea sefului de proiect se concretizeaza prin
obiective bine definite);
modalitatile de exercitare a misiunii.
Elaborarea SDM
Esalonul ierarhic superior este cel care trebuie sa elaboreze scrisoarea de
definire a misiunilor. Cei vizati, insarcinati fiind sa asigure munca de
coordonare si organizare pot fi insa activi, interveni in redactarea SDM prin:
formularea de propuneri (aspectele de organizare, mijloacele necesare);
redactarea unui proiect de scrisoare de definire a misiunilor.
Exemplificare
Putem oferi ca exemplu o scrisoare de definire a misiunilor adresata de
catre un Prefect francez unui Director de servicii publice:
Domnule,
Angajarea dumneavoastra personala in elaborarea si punerea in practica
a politicilor de dezvoltare urbana a contribuit la crearea, in acest departament,
a unei politici urbane deosebit de bine adaptate.
Actiunile anterioare m-au condus inspre numirea Dumneavoastra,
conform articolului 12 al decretului din 1 iulie 1992, referitor la Carta
Deconcentrarii, in pozitia de "Sef de Proiect" pentru departament si precizarea
misiunii Dumneavoastra.
Va fixez ca obiectiv realizarea unor proiecte coerente in domeniul
dezvoltarii urbane, supravegherea punerii lor in practica si initierea
evaluarilor necesare.
Actiunea Dvs. se inscrie in urmatorul cadru:
1. Comisia de dezvoltare urbana, pe care o prezidez, a incetat
programarea anuala a actiunilor initiate, si a decis lansarea unor noi
politici.
2. Aceste politici sunt animate, urmarite si coordonate de catre Dvs.,
pentru fiecare cartier, in cadrul reuniunilor periodice pe care le
prezidati si carora trebuie sa le asociati serviciile abilitate ale statului
(DDE, DDJS, DDTE, IA).
3. Dvs. imi veti propune, de cate ori va fi necesar, reuniuni interne ale
serviciilor statului pentru a pune de acord pozitiile fiecareia si a
asigura coerenta necesara. Dumneavoastra trebuie sa vegheati, de
asemenea, la aplicarea deciziilor care vor rezulta in urma acestor
intalniri.
Pentru exercitarea misiunii Dvs., va solicit:
1. Sa animati si coordonati actiunile serviciilor deconcentrate ale
statului;
2. Sa animati, la nivelul alesilor si echipelor operationale, un contact
regulat, pentru a le furniza consiliere si asistenta;
3. Sa stabiliti, impreuna cu esalonul national specializat (SGAR-DRE),
contactele necesare pregatirii programelor anuale in domeniul
politicii municipale;
4. Sa efectuati sinteza administrativa si financiara a actiunilor
desfasurate in fiecare zona, cu ajutorul unui tablou de bord general ce
va contine ansamblul finantarilor si a politicilor conexe. Veti
comunica acest tablou de bord, atat mie cat si Subprefectului si sefilor
serviciilor vizate, pentru informarea lor.
Domeniul de aplicare a misiunii Dvs. priveste ansamblul procedurilor
definite de circulara din 22 mai 1989: conventiile orasului, conventiile de
cartier, dezvoltarea sociala a cartierului.
Va solicit sa duceti la bun sfarsit misiunea Dvs. printr-o colaborare
stransa cu Secretarul General coordonator si Subprefectul arondismentului.
Ca si anexe figureaza:
- organigrama Departamentului
- programul de munca si termenele precise
5.3. Planul de actiune
Punerea in practica, in cadrul unui serviciu al administratiei publice, a
demersului de tip "plan de actiune" reprezinta, inainte de toate, o modalitate de
a face sa evolueze metodele de management intr-un sens rational si participativ,
un efort de a face persoanele vizate sa reflecteze asupra activitatii proprii in
termeni de obiective anuale si rezultate masurabile prin intermediul unor
indicatori.
Planul de actiune reprezinta o procedura anuala de planificare
operationala, constituind ocazia:
de a adopta un demers prospectiv, vizand sa formalizeze orientarile prioritare
ale anului in curs (asupra a ce este necesar sa se concentreze eforturile in
cadrul serviciului, directiei, etc.);
de a defini de o maniera rationala actiunile necesare in functie de rezultate
precise de atins. Procedura in cauza permite, in functie de prioritati anuale,
sa se inregistreze un progres in ceea ce priveste precizia actiunilor initiate, a
obiectivelor de atins precum si in ceea ce priveste indicatorii alesi pentru
supravegherea activitatilor.
de a gira in cele mai bune conditii resursele umane, financiare, tehnice, etc.
puse la dispozitie in interiorul serviciului/directiei, prin concentrarea unor
mijloace limitate in directia prioritatilor clar definite. Planul de actiune
produce trecerea de la o logica a mijloacelor la o logica a resurselor (care
este cea mai buna utilizare a resurselor alocate?).
punerea in practica a unui alt tip de management; planul de actiune
presupune achizitionarea unui ansamblu de expertiza tehnica si relationala,
pana atunci prea putin valorizata in cazul managementului traditional
(informatia, comunicarea, delegarea, negocierea, evaluarea.).
Modalitati de realizare a planului de actiune
Planul de actiune se afla intr-o relatie directa cu alte tehnici ale
managementului strategic:
PROIECTUL DE SERVICIU
ORIENTARILE GENERALE
(definesc cadrul in care se vor insera planurile de actiune)
PLANUL DE ACTIUNE
(transmis esalonului care are puterea de decizie)
SCRISOAREA DE DEFINIRE A MISIUNILOR
(defineste obiectivele prioritare si elementele pe baza carora sunt stabilite)
TABLOUL DE BORD
(pentru supravegherea nivelelor de avansare a proiectului)
SEDINTA ANUALA DE EVALUARE A ACTIVITATII
(evalueaza, intre altele, gradul de realizare a obiectivelor fixate la nivelul
fiecarui functionar, in cadrul planului de activitate a serviciului)
Planul de actiune este acompaniat de asemenea de :
1. Un plan in domeniul formarii / perfectionarii functionarilor
2. Controlul / gestionarea angajarilor si competentelor
Etape
Elaborarea planurilor de actiune. Aceasta actiune vizeaza trei nivele:
1. Superiorul ierarhic: difuzeaza o nota de incadrare, definind marile
orientari ce trebuie urmarite in cursul anului. Conform acestor orientari
responsabilii de servicii determina, pentru echipa proprie obiectivele de
atins. El realizeaza, de asemenea, o munca de sintetizare a diferitelor
planuri de actiune, validandu-le.
2. Responsabilul de serviciu, directie, etc.: formalizeaza obiectivele si
actiunile utilizand un formular capabil sa identifice de o maniera precisa
conditiile de realizare a obiectivelor (etapele, responsabilitatile,
mijloacele). Transmite superiorului ierarhic, pentru validare, proiectul sau
particular al planului de actiune.
3. Colaboratorii (functionarii): participa activ la definirea obiectivelor si
actiunilor necesare.
Monitorizarea/supravegherea planurilor de actiune.
Unul din principiile conducerii pe obiective este reprezentat de evaluarea
rezultatelor; acesta implica faptul ca, la intervale regulate, se pune in aplicare un
astfel de demers in ceea ce priveste stadiul la care se afla planul de actiune,
raportat la obiectivele fixate.
1. Superiorul ierarhic:
- actualizeaza propria sa grila de evaluare pe baza informatiilor primite
de la esaloanele inferioare,
- initiaza in mod regulat (cel putin o data pe semestru) o evaluare in
masura sa actualizeze grila si sa estimeze intarzierile existente.
2. Responsabilul de servicii/directie: analizeaza lunar grila proprie de
evaluare a activitatii serviciului.
3. Colaboratorii (functionarii): sunt informati referitor la gradul de atingere
a obiectivelor, intarzieri, masuri corective.
Elemente sensibile in cazul demersului de tip "plan de actiune":
pentru realizarea unui cadru al actiunii este necesara elaborarea unei note de
orientare generala, ce poate mobiliza si motiva functionarii;
distingerea obiectivelor externe (ce se refera la evaluarea serviciilor oferite
cetateanului) si cele interne (ce privesc metodele de lucru, comunicarea
interna, etc.);
supravegherea atenta a intarzierilor; deseori procedura planului de actiune
este marcata negativ de intarzieri accentuate;
obiectivele prea putin precizate, indicatorii vagi fac demersul in cauza
inoperant;
demersul de tip "plan de actiune" este indisociabil de supravegherea si
evaluarea regulata a actiunilor.
5.4. Proiectul strategic al formarii/perfectionarii functionarilor
Un proiect in domeniul formarii functionarilor vizeaza sa defineasca, pe
o perioada de cel putin trei ani:
locul pe care formarea/perfectionarea functionarilor il ocupa, in directa
legatura cu evolutiile prevazute sau previzibile in domeniul misiunilor si
functionarii institutiilor administrative in cauza (servicii, directii, ministere,
etc.) si pe baza evolutiilor politice, economice si sociale. A raspunde acestei
probleme inseamna, de fapt, elaborarea unei politici in domeniul formarii.
ansamblul actiunilor care trebuie puse in aplicare pentru ca obiectivele
fixate in domeniul formarii sa fie realizate si sa contribuie la succesul
general al institutiei. A raspunde acestei probleme inseamna, de fapt,
elaborarea unei strategii in domeniul formarii.
Un proiect strategic in domeniul formarii/perfectionarii functionarilor
abordeaza problema perfectionarii nu atat sub aspectul continutului cat in ceea
ce priveste rezultatele asteptate si actiunile/mijloacele necesare pentru a le
realiza.
Proiectul referitor la formarea/perfectionarea functionarilor are cateva
componente esentiale:
- reafirma prioritatile existente la nivelul organizatiei in termeni de
misiuni si rezultate ce trebuie realizate; aceste prioritati sunt detaliate
in cadrul proiectului de serviciu (in cazul in care acesta exista);
- defineste orientarile in domeniul formarii functionarilor pe termen
mediu (trei ani) si prioritatile pe termen scurt (un an) - in termeni de
obiective, public vizat, rezultate asteptate;
- prezinta mijloacele disponibile si cele care vor fi folosite;
- decide modalitatile de evaluare a actiunilor desfasurate.
La nivelul directiilor sau serviciilor particulare ale institutiilor
administrative exista responsabilitati concrete in ceea ce priveste buna derulare
a acestui tip de proiecte de formare. Persoanele responsabile trebuie sa:
- identifice problemele, schimbarile existente in cadrul entitatii proprii,
- initieze o analiza a nevoilor colective si individuale,
- elaboreze o sinteza la nivelul propriei structuri (tinand cont de nevoile
colective si individuale, de prioritatile in domeniul formarii/
perfectionarii),
- difuzeze si explice proiectul de formare,
- evalueze impactul pe care actiunile de formare/perfectionare il are
asupra activitatii colaboratorilor.
Exemplificare
Vom oferi, in ceea ce urmeaza, un posibil model de proiect de
formare/perfectionare in cadrul unei institutii administrative.
Punerea in aplicare a unui astfel de proiect are ca obiectiv:
1. rezolvarea unei contradictii
Contradictia este urmatoarea:
- s-a asteptat foarte mult de la actiunile de formare/perfectionare, vazute
ca o modalitate de schimbare, investitiile in acest domeniu fiind
ridicate,
- in acelasi timp, evaluarea actiunilor de pregatire (rezultate, impact)
conduc la constatarea ca formarea poate fi considerata, la toate
nivelele, insuficienta.
Pentru a depasi aceasta contradictie este necesar sa se treaca de la o
logica a ofertei (proiectul de formare = un catalog de actiuni) la o logica a
rezultatelor de atins (definirea prioritatilor, constientizarea nevoilor colective si
individuale, etc.).
2. plasarea formarii/perfectionarii functionarilor la nivelul la care trebuie
sa fie; ea nu este remediu miracol al tuturor disfunctionalitatilor
organizatiei ci o modalitate de actiune strategica ce poate, alaturi de
altele, raspunde anumitor provocari cu care se confrunta institutia in
cauza.
3. implicarea tuturor celor vizati de aceasta actiune de
formare/perfectionare.
Continutul proiectului strategic de formare/perfectionare a functionarilor
in cadrul institutiei X:
reaminteste si expliciteaza problemele si provocarile cu care serviciile
proprii se vor confrunta in urmatorii trei ani;
defineste orientarile care rezulta de aici: cum poate formarea/perfectionarea
functionarilor sa contribuie la rezolvarea problemelor organizatiei, ce tip de
competente trebuie ea sa produca pe termen scurt mediu sau lung.
Spre exemplu:
- pe termen scurt: adaptarea rapida la noile indatoriri de serviciu,
- pe termen mediu: initierea de noi ocupatii, "meserii", adaptarea
managementului serviciilor la evolutia socio-profesionala existenta,
- pe termen lung: dezvoltarea adaptabilitatii, creativitatii, capacitatii de
reactie rapida.
formuleaza prioritatile pe urmatorii trei ani;
Spre exemplu:
- cresterea gradului de profesionalizare a agentilor,
- dezvoltarea promovarii pe baza pregatirii profesionale,
- reducerea inegalitatilor de acces la formare.
defineste strategia necesara pentru atingerea rezultatelor dorite;
decide procedurile de evaluare.
Un proiect strategic al formarii/perfectionarii permite deci institutiei
administrative in cauza sa dispuna de un cadru de referinta explicit in functie
de care actorii vizati de activitatile de formare sa-si poata stabili planul de
formare si ia toate deciziile referitoare la domeniul formarii.
5.5. Controlul managerial in administratia publica
Cea mai mare parte a organizatiilor publice trebuie sa faca fata la
momentul actual unor noi constrangeri, fiind obligate sa se justifice de o
maniera crescuta in fata opiniei publice, care solicita calitate, echitate,
transparenta a costurilor, eficacitate fata de obiectivele fixate. Contextul
economic poate de asemenea interveni, conditionand anumite comportamente:
cautarea unui plus de rationalitate economica;
cautarea obiectivitatii in domeniul arbitrajelor bugetare;
concentrarea mijloacelor in directia prioritatilor identificate.
Toate aceste elemente au condus managerii publici sa initieze tehnici de
actiune strategica din care face parte si controlul administrarii/gestionarii.
Definire
Controlul managerial (CM) reprezinta ansamblul mijloacelor puse in
practica de catre o organizatie publica pentru a sprijini responsabilii
operationali in verificarea permanenta a gradului de atingere a obiectivelor si
a utilizarii resurselor existente de o maniera optima.
Controlul managerial consta deci in detinerea de informatii de substanta
referitoare la trei categorii de elemente esentiale:
obiectivele (ce trebuie atinse);
mijloacele (resursele si metodele utilizate pentru atingerea obiectivelor);
rezultatele (ceea ce se obtine).
Adaptarea controlului managerial in cazul functiei publice
Cele trei elemente amintite evidentiaza faptul ca acest tip de demers
solicita, pentru a fi eficace si util, o clarificare si formulare a obiectivelor,
mijloacelor si rezultatelor. Chiar daca abordarea in cauza este destul de bine
reprezentata in cazul sectorului privat, aplicarea ei este mult mai delicata in
sectorul public. In fapt, controlul managerial este strict dependent de obiective
si criterii care definesc reusita sau esecul organizatiei.
In sectorul privat, unde resursele vin de pe piata, gradul de reusita se
exprima in termeni de cifra de afaceri, costuri de activitate si indicatori de
profit.
In sectorul public, unde resursele vin de la buget (si sunt deci dependente
de fiscalitate), masurarea gradului de reusita este mult mai complexa:
obiectivele sunt variabile si mobile iar aprecierea mai putin obiectiva (venind
din partea opiniei publice, si fiind uneori decalata in timp); toate acestea datorita
faptului ca nu se dispune de acest instrument de masura eficient, imediat si
permanent care este piata.
Datorita acestor elemente controlul managerial in cadrul functiei publice
s-a limitat mult timp la stricta estimare a conformitatii consumului bugetar, in
cadrul unei logici ce nu s-a axat in mod esential pe rezultate.
La ce poate servi controlul managerial in administratia publica
Administratia publica este plasata in serviciul populatiei si contribuie la
punerea in aplicare a orientarilor politice, ele insele expresie (cel putin teoretic)
a nevoilor cetateanului. Putem sa constatam deci ca functia publica nu se
sustrage unei anumite abordari de tip marketing a activitatii proprii, chiar daca
prin natura, misiune sau vocatie, ea se concentreaza in principal in directia
bunului comun si nu inspre un anumit segment de clientela. Avand in vedere
aceste lucruri putem estima ca demersul de tip control managerial permite o mai
buna evaluare, masurare si un control sporit al actiunii publice pe trei planuri:
1. Considerarea asteptarilor publicului
Inainte de declansarea actiunii administrative propriu-zise si intr-un
context de limitare a mijloacelor bugetare si de constrangeri referitoare la
costuri, controlul managerial contribuie la clarificarea alegerilor necesare,
pornind de la analiza nevoilor publicului. Aceasta se poate traduce prin
constatari si recomandari asupra:
- definirii serviciilor si prestatiilor necesare,
- adaptarii de ordin structural sau geografic a organizatiei publice,
- disponibilitatilor, orarului, etc.
Este vorba deci de o activitate de ordin strategic orientata inspre alegeri si
prioritati.
2. Pertinenta orientarilor
Acest aspect vizeaza asigurarea realismului deciziilor, ajustarea specifica
a actiunilor, adecvarea lor la obiective si mijloace; este vorba de verificarea a
priori (prealabila) a pertinentei lor politice si realismului economic.
3. Eficacitatea si eficienta actiunilor
Rolul controlului managerial rezida in analiza permanenta a gradului de
atingere a obiectivelor si a adecvarii mijloacelor la aceste obiective:
- Corespunde impactul constatat obiectivelor initiale?
- Sunt resursele bugetare bine folosite? Se pot obtine rezultate mai bune
pe baza acelorasi resurse? Poate chiar cu resurse mai putine?
Exercitarea controlului managerial in administratia publica
Exemplificare
O crestere de resurse bugetare este afectata ameliorarii
sigurantei/securitatii cetatenilor intr-un oras. Obiectivul este clar: cresterea
nivelului securitatii personale; el este insa foarte larg, dificil de masurat in
termeni de rezultate atinse.
Cum poate managerul serviciului public sa masoare impactul acestei
cresteri de resurse financiare?
Traditional, el va "traduce" rezultatul prin numarul de politisti angajati,
numarul masinilor de politie aflate in serviciu, pentru a justifica si explica
consumarea resurselor.
De fapt, veritabila masura a eficacitatii se exprima diferit, prin: diminuarea
delictelor, diminuarea plangerilor, etc.
Acest exemplu, usor de enuntat dar dificil de pus in practica ilustreaza
foarte bine cele doua caracteristici fundamentale ale controlului administrarii in
cadrul administratiei publice:
1. obiectivitate indispensabila in domeniul controlului costurilor interne,
2. obligatia de a masura rezultatele pornind de la impactul concret al
actiunilor, impact analizat pe baza informatiilor externe.
Lipsa unei astfel de abordari poate duce la situatii paradoxale care pot sa
influenteze negativ functionarea serviciului public. Astfel, in cursul anilor '80
un oras american confruntat cu serioase probleme de criminalitate a ales ca
solutie pentru rezolvarea acestei probleme sporirea numarului politistilor.
Aceasta angajare masiva de noi cadre (ce a necesitat eforturi financiare
semnificative) a avut un rezultat neasteptat: statisticile au indicat o crestere a
numarului delictelor, acest lucru avand, in mod evident, un efect negativ in ceea
ce priveste perceptia populatiei fata de primar si consiliul local. De ce s-a
intamplat acest lucru? Pentru ca, in mod natural, angajarea a mai multi politisti a
facut sa creasca numarul actiunilor specifice si a numarului de rapoarte ce
semnalau diverse delicte; chiar daca aceste delicte nu erau intotdeauna foarte
grave ele apareau in statisticile oficiale. Cativa ani mai tarziu un alt primar a
obtinut rezultate exceptionale in acelasi domeniu fara a creste foarte mult
numarul politistilor dar insistand asupra aspectelor manageriale (organizare si
conducere a muncii) si formarii/pregatirii politistilor. Acest exemplu ne
demonstreaza ca o abordare simplista si prea putin elaborata poate conduce la
efecte negative atat pentru administratia publica cat si pentru cetatean.
6. ALEGEREA STRUCTURILOR ORGANIZATIONALE IN
ADMINISTRATIA PUBLICA
Definire
Structura unei organizatii reprezinta formalizarea si repartizarea
misiunilor si functiilor intre diferite subansamble (Directii, Departamente,
Servicii, Birouri, etc.) definite cu aceasta ocazie, precum si relatiile stabilite
intre subansamblele in cauza.
Organigrama este reprezentarea vizuala a structurii organizatorice.
Interesul suscitat de organigrama pentru managerii publici se poate
explica :
prin natura functionala a acesteia (cine ce face? care sunt limitele? care sunt
legaturile existente intre diferitele subansamble?);
prin natura sa "politica" (care este partajul puterii? cine depinde de cine?).
Evident, organigrama formala nu corespunde intotdeauna exercitarii
concrete a puterii pe teren, o organigrama reala fiind uneori necesar de elaborat
pentru a intelege modul de functionare a unei administratii publice.
In lucrarea sa "Strategie si Structuri" Alfred Chandler a aratat ca nu
exista structuri miracol, capabile sa raspunda tuturor situatiilor dificile cu care
se confrunta organizatiile, dar ca structurile evolueaza in functie de adaptari ale
strategiilor organizationale, ele insele tributare mutatiilor aparute in mediul
inconjurator.
Este deci preferabil sa se precizeze strategia si doar apoi sa se gandeasca
structurile cele mai bine adaptate efortului de atingere a obiectivelor fixate.
Aceasta abordare determinista a problemei structurilor ramane in mod
fundamental valabila, insa cercetari recente au aratat ca relatia strategie-structuri
exista in ambele sensuri. In realitate structurile exista de multe ori inainte ca o
strategie sa fie definita, putand aparea structuri care dau nastere unor strategii.
Astfel, intr-o institutie a administratiei publice de mari proportii exista structuri
puternice, fiecare dintre ele dezvoltand o logica proprie de evolutie; rezultanta
acestora va fi definita ca o "strategie".
Diferentiere si integrare
Exista doua concepte fundamentale, contradictorii dar in acelasi timp
legate, (semnalate de Lawrence si Lorch in "Diferentiere - Integrare") in ceea
ce priveste problemele de structurare a institutiilor.
Diferentierea consta in decuparea entitatii administrative in cauza in
subansamble coerente, avand fiecare responsabilitatea unui grup omogen de
misiuni si functii. Administratiile publice, ca si organizatii complexe, sunt
confruntate cu aceasta problema, in caz contrar aparand confuzia in ceea ce
priveste rolurile asumate si, ulterior, imposibilitatea de functionare. Acest lucru
va duce insa, inevitabil, la aparitia unor forte centrifuge, odata ce fiecare
subansamblu dezvolta o logica proprie, care se loveste de cea a altor unitati,
chiar daca nu exista nici un fel de conflict sau rivalitati personale.
Integrarea consta in punerea in practica a unor mecanisme ce
contrabalanseaza efectele diferentierii. Acestea reprezinta fortele centripete
indispensabile ce contracareaza fortele centrifuge ale diferentierii si impiedica
organizatia in cauza sa se blocheze.
Toate actiunile in domeniul structurarii serviciilor publice trebuie sa tina
cont de aceste doua elemente si sa gaseasca un echilibru intre ele pentru a
permite organizatiei sa isi realizeze de o maniera corecta misiunile proprii.
Marile tipuri de structuri organizatorice
Chiar pornind de la constatarea ca structurile trebuie construite de la caz
la caz, in functie de organizatia si strategiile existente, este posibil sa distingem
patru mari tipuri de structuri:
structuri bazate pe functii: este vorba de structuri in cadrul carora directiile
sau serviciile se constituie in jurul unor insarcinari de aceeasi natura;
structuri orientate inspre destinatar: in acest caz nu insarcinarile sunt cele
care furnizeaza logica diferentierii ci diferitele categorii de destinatari ai
activitatii organismului considerat;
structuri matriciale: in acest caz responsabilitatea atingerii unui obiectiv este
partajata intre doua instante (vezi relatia directii descentralizate/ministere);
structuri axate pe numarul nivelelor ierarhice: ele depind de marimea si
natura activitatii organizatiei considerate; nu este posibil, bineinteles, sa se
indice un numar ideal de nivele ierarhice. Totusi, unii practicieni si
teoreticieni ai managementului considera ca un functionar superior nu poate
conduce de o maniera eficienta mai mult de sapte sau opt persoane in mod
direct, iar un functionar situat la nivel intermediar nu poate face acest lucru
fata de mai mult de patru sau cinci persoane. Pornind de la aceste elemente
este posibil, de la caz la caz, sa se considere daca numarul nivelelor ierarhice
existente intr-o organizatie conduce sau nu inspre o functionare corecta.
Evolutia mediului administrativ, ce impune adaptari frecvente ale
organizatiei la context, are un dublu efect:
structurile trebuie sa fie mai suple si reactive;
in cazul structurilor permanente, care duc o activitate rutiniera, trebuie create
"structuri volatile" (tip grupuri de lucru pe proiecte), care sunt capabile sa isi
asume responsabilitatea rezolvarii unei probleme noi, putand ulterior sa
incredinteze gestionarea curenta structurilor permanente si sa se dizolve.
Metodologia elaborarii unei structuri organizatorice
In ceea ce priveste elaborarea unei structuri organizatorice putem
identifica patru faze principale:
1. o faza preliminara,
2. o faza de diferentiere,
3. o faza de integrare,
4. o faza de evaluare.
Faza 1. Inainte de a defini o structura este necesar sa se procedeze la
doua actiuni prealabile:
Clarificarea misiunilor si obiectivelor unitatii administrative in cauza. In
perioade caracterizate de schimbari structurale ale mediului economic, social
si politic este necesar sa se reprecizeze misiunile diferitelor institutii
administrative inainte de a fixa obiectivele si strategia. Aceasta abordare este
necesara in cazul conceperii unei structuri capabile sa atinga aceste
obiective.
Diagnosticarea organizatiei existente. Pentru a realiza acest lucru, este
posibila o orientare pe baza urmatorului tabel:
Ce
functioneaza
Ce nu
functioneaza
Cauze
Aspecte externe (eficacitate)
sunt toate misiunile realizate?
sunt serviciile catre utilizator /
cetatean oferite in mod corect?
alte aspecte
Aspecte interne (eficienta)
sunt mijloacele existente
corect utilizate?
exista separari / rupturi
neobisnuite in interiorul
organizatiei?
alte disfunctionalitati
Faza 2. "Problema centrala"
Fiecare organizatie, la un anumit moment, este confruntata cu o
"problema centrala", principala, pe care trebuie sa o rezolve. Aceasta este
problema care trebuie sa functioneze ca un pivot pentru organizatie si sa
constituie punctul de plecare in procesul de diferentiere. Astfel, pentru firmele
private, mult timp problema centrala a fost reprezentata de necesitatea de a
produce; in actualul context ea s-a transformat in necesitatea de a vinde. Si in
cazul administratiilor publice exista evolutii de fond; fiecare entitate trebuie sa
constientizeze, pornind de la misiunile, obiectivele si strategiile proprii,
problema sau problemele centrale ce trebuie rezolvate, ca factor cheie a
succesului.
Definirea unitatilor operationale
Unitatile operationale sunt cele ce sunt insarcinate cu "productia" entitatii
in cauza, elementul ce justifica existenta sa. Crearea lor decurge din
identificarea "problemei centrale".
Constructia unitatilor functionale
Unitatile functionale sunt cele ce sustin entitatile operationale in
realizarea propriilor sarcini:
unitati care gestioneaza mijloacele: umane, generale, financiare, etc.;
elementele de suport, care ajuta unitatile operationale sa functioneze mai
bine: organizare, informatica, documentare, etc.
Structurarea lor este ulterioara si decurge din definirea unitatilor
operationale.
Faza 3. Integrarea consta in:
definirea legaturilor pe care unitatile existente trebuie sa le stabileasca intre
ele, precizand insa si frontierele care le delimiteaza;
instituirea mecanismelor de coordonare si arbitraj;
prevederea altor mecanisme de integrare prin identificarea elementelor ce
pot favoriza apropierea intre diferitele unitati administrative: oameni de
legatura, mobilitati, constituirea unor grupuri de lucru pe proiecte, etc.
Faza 4. Pentru a finaliza acest demers de elaborare a structurilor este
necesar sa se tina seama de trei factori, care vor permite o evaluare a gradului in
care diferentierea prevazuta initial este viabila. Acesti factori sunt:
oamenii care constituie unitatea administrativa: sunt ei adaptati noii
structuri? Care sunt dorintele lor? Este posibil sa se promoveze elemente
care sa sustina existenta noilor structuri? Daca raspunsurile sunt negative,
structura trebuie regandita;
cultura organizatiei: este aceasta compatibila cu structura imaginata? Daca
nu, ce tip de modificari trebuie prevazute?
"jocul actorilor": construirea unei organizatii pe hartie nu inseamna nimic
daca interesele si grupurile existente impiedica punerea in aplicare a
structurii dorite. Este deci necesara o analiza a acestor interese si grupuri,
studierea jocurilor previzibile, pentru a evita aparitia unei structuri
inoperante.
Tinand cont de acesti factori se poate realiza o reexaminare a diferentierii
si integrarii prevazute si o adaptare, in cazul in care aceasta apare ca fiind
necesara. Oricum, de fiecare data cand este posibil, noua organizare trebuie
testata, fiind importanta, de asemenea, prevederea unei faze de tranzitie mai
mult sau mai putin desfasurata in timp.
7. EVALUAREA PROGRAMELOR IN ADMINISTRATIA PUBLICA
Evaluarea este o practica naturala, intalnita in toate aspectele vietii de zi
cu zi. La un nivel de baza evaluarea programelor inseamna deplasarea acestui
demers de evaluare cotidiana (de la gustul mancarii la temperatura apei din
piscina) pentru a determina in ce masura eforturi organizate, numite programe,
sunt destinate ajutarii, sprijinirii oamenilor care au nevoie de servicii ale
administratiei publice. Evaluarea programelor inseamna un ansamblu de metode
si abilitati necesare pentru a determina daca un serviciu public este necesar si va
fi folosit, daca este suficient de bine organizat pentru a raspunde nevoilor
existente, daca este oferit la nivelul la care s-a dorit si daca acest serviciu ofera
asistenta celor care au nevoie, la un cost rezonabil si fara efecte secundare
inacceptabile. Utilizand metode de cercetare din domeniul psihologiei,
sociologiei, stiintei administratiei, economiei, educatiei, evaluatorii incearca sa
contribuie la imbunatatirea programelor.
Exista cateva diferente esentiale intre evaluarile naturale, aproape
automate, pe care le facem in viata de zi cu zi si evaluarile de programe in cazul
organizatiilor publice. Aceste diferente fac evaluarea programelor mult mai
dificila decat auto-evaluarea individuala:
Eforturile organizationale sunt aproape intotdeauna initiate si dezvoltate de
catre o echipa de oameni. Aceasta specializare inseamna ca responsabilitatea
in domeniul evaluarii programelor este difuzata la nivelul mai multor
persoane. Mai mult, "produsul" programului in cauza (fie ca este vorba de un
student bine educat, un pacient sanatos, etc.) nu reprezinta responsabilitatea
unica a unui singur membru al echipei.
Cele mai multe programe vizeaza obiective ce pot fi observate mai degraba
candva in viitor decat peste cateva minute, ca si in cazul evaluarilor noastre
cotidiene. Datorita perioadei mai largi existente intre activitatea propriu-zisa
si aparitia rezultatelor este mai dificil de stabilit ce trebuie urmarit pentru a
decide daca activitatea in cauza este dezvoltata de o maniera pozitiva sau
negativa si ceea ce trebuie facut pentru a imbunatati rezultatele existente.
Mai mult, alegerea criteriilor pe baza carora se decide daca un program
functioneaza bine sau nu produce dezbateri intre evaluatori, institutiile care
aloca fondurile, clienti, in interiorul personalului, etc.;
Atunci cand isi evalueaza propria munca un individ joaca mai multe roluri:
muncitor, evaluator, beneficiar al muncii, posesor al feed-back-ului, etc.;
atunci cand este vorba de o evaluare de program aceste roluri sunt distribuite
intre mai multi indivizi, ceea ce poate crea sensibilitati si probleme specifice.
Abordari ale conceptului de evaluare
1. Evaluarea actiunii unui program poate insemna explicarea mecanismului
prin intermediul caruia actiunea in cauza este susceptibila a atinge
obiectivul vizat.
2. Evaluarea unui program se poate situa la un nivel superior: care sunt
nevoile colective ce trebuie satisfacute? Sunt ele reale? In ce masura pot
fi ele satisfacute?
3. Evaluarea unui program poate insemna realizarea unui control asupra
activitatii managerului de program: a urmarit acesta recomandarile ce i-au
fost facute? A indeplinit obiectivele desemnate? Daca nu a facut-o care
sunt motivele? A propus acesta modificari ale programului capabile sa il
amelioreze?
4. Evaluarea unui program poate permite asigurarea coerentei intre obiective
si scopurile organizatiei: corespunde realizarea obiectivelor programului
cu scopurile generale ale institutiei publice?
5. In prelungirea punctului anterior, pentru a cunoaste consecintele unui
program este necesar un demers de evaluare a impactului real al
programului in cauza.
Putem, de asemenea, distinge:
evaluarea "a posteriori", realizata dupa terminarea programului;
evaluarea programata, realizata in cursul punerii in practica a unei decizii
publice.
Obiective ale evaluarii programelor
Folosirea regulata a metodelor stiintelor sociale in vederea monitorizarii
si evaluarii calitatii serviciilor a inceput in anii '60, atunci cand guvernul
Statelor Unite a dorit sa isi construiasca activitatile de o maniera rationala,
efectiva si masurabila. Planificarea rationala a devenit o preocupare in anii '60
datorita faptului ca extinderea rapida a programelor finantate de guvern a facut
ca abordarile traditionale sa fie depasite. In conditiile in care, spre exemplu,
intre 1960 si 1974 sprijinul federal pentru educatie a crescut de la 1% la 4,6%
iar cheltuielile in domeniul sanitar au avansat de la 1% la 7,6%, s-au facut
simtite atacuri care puneau sub semnul intrebarii eficienta acestei interventii
guvernamentale. Pe acest fond evaluarea programelor a devenit tot mai necesara
pentru obtinerea sprijinului in dezvoltarea acestui tip de actiuni.
Folosirea evaluarii programelor a cunoscut o crestere rapida pentru ca
informatia este necesara pentru a realiza obligatia de a oferi servicii eficiente.
Aceasta obligatie poate fi exprimata prin intermediul a sapte responsabilitati
direct legate de modalitatea in care metodele specifice evaluarii programelor pot
fi folosite pentru a le respecta.
1. Directionarea resurselor inspre satisfacerea unor nevoi ignorate
Serviciile publice trebuie sa vizeze satisfacerea unor nevoi ignorate pana
atunci; desi aceasta remarca poate parea de la sine inteleasa, deseori serviciile
sunt oferite in lipsa unui dialog real cu cetateanul vizat. Cu cat distanta intre cei
ce planifica aceste servicii si clienti este mai mare cu atat posibilitatile de a gresi
sunt mai mari.
2. Necesitatea de a verifica daca programele planificate ofera cu adevarat
servicii
Problema fundamentala in cazul programelor proiectate este ca multe nu
vor fi implementate niciodata sau vor fi implementate de o maniera diluata, ce
nu furnizeaza nici un beneficiu sau un beneficiu minimal celor care ar avea
nevoie. Este deci nevoie ca evaluatorii sa confirme ca personalul necesar
programului a fost angajat, birourile au fost deschise, serviciile sunt oferite iar
clientii beneficiaza in mod direct de ele. Exista multe exemple in care
programele, desi finantate, nu au fost puse in practica niciodata; uneori acest
lucru s-a datorat unor fraude, dar de multe ori a fost vorba de o slaba organizare
sau o intelegere gresita a nevoilor populatiei vizate.
3. Examinarea rezultatelor
Managerii, finantatorii, legislatorii doresc sa observe activitatea atunci
cand un program incepe sa se deruleze; aceste activitati exista insa cu adevarat
doar atunci cand rezultatele pot fi observate. A opera un serviciu nu inseamna a
oferi cu adevarat un serviciu publicului iar aceste doua concepte nu inseamna
automat a oferi un serviciu de calitate (Speer, Trapp, 1976). Pe baza acestor
observatii apare ca fiind necesar ca cei ce elaboreaza programele sa stabileasca
criterii susceptibile a identifica rezultatele existente.
4. Determinarea serviciilor care produc cele mai bune rezultate
Desi un program particular poate da rezultate bune, trebuie retinut faptul
ca serviciile publice pot fi oferite in diferite moduri, unele fiind mai eficiente
decat altele. Spre exemplu numeroase teorii incearca sa explice de ce unii
adolescenti adera la bandele urbane si comit infractiuni; pot fi sustinute idei
conform carora adolescentii cauta un substitut pentru familie, sunt atrasi de
"fructul oprit" sau banda in cauza le ofera protectie fata de alte grupari de acest
fel.
Daca rezultatele mai multor programe din aceeasi sfera de interes sunt
foarte apropiate va fi aleasa varianta cea mai putin scumpa, ce va permite mai
multor oameni sa fie serviti sau oferirea unor servicii aditionale.
5. Selectarea tipurilor de programe ce ofera cele mai cerute servicii
In cazul administratiei publice pot fi oferite mai multe tipuri de servicii;
din nefericire nici o societate nu poate oferi toate serviciile pe care fiecare
persoana si le-ar dori. Evaluatorii cauta sa sprijine administratia in compararea
beneficiilor programelor ce se adreseaza diferitelor nevoi, pe baza unei varietati
de potentiali candidati. In mod traditional acest tip de alegeri a fost facut pe
baza intensitatii sprijinului/interventiei politice; desi politica este si va ramane
un factor puternic de influenta in democratii, abilitatile de a compara diferite
alternative se pot dovedi deosebit de folositoare in luarea unor decizii atunci
cand resursele sunt limitate, asa cum de obicei si sunt.
6. Furnizarea informatiei necesare pentru a mentine si imbunatati calitatea
serviciilor
Este interesant de observat faptul ca functionarea unui program, oferirea
de catre acesta, la un moment dat, a unor servicii catre cetatean este un aspect
distinct fata de mentinerea calitatii acestui program. Evaluatorii au dezvoltat
tehnici de monitorizare a programelor atat pentru a verifica daca serviciile sunt
oferite, acoperind cea dintai obligatie, cat si pentru a asigura clientii si
personalul ca aceeasi calitate va fi mentinuta.
Mai mult, noile abordari vizeaza nu atat ilustrarea efectului benefic al
programului la inceputurile sale sau mentinerea calitatii cat cautarea
imbunatatirii serviciilor existente.
7. Observarea efectelor secundare
Un alt element ce dovedeste importanta demersului evaluativ se refera la
faptul ca efortul de a rezolva o problema creeaza de multe ori efecte secundare
semnificative. Spre exemplu, o medicamentatie ce se dovedeste deosebit de
benefica intr-o anumita maladie poate crea probleme aditionale in alte domenii;
uneori aceste efecte sunt minore, alteori solicita atentie medicala particulara sau,
mai rar, sunt fatale. Pacientii si medicii trebuie sa constientizeze pericolul
reprezentat de aceste efecte, evitand atat minimizarea cat si maximizarea
importantei lor.
Evaluarea programelor poate contribui la dezvoltarea pozitiva a societatii
doar daca evaluatorii isi indeplinesc cu succes obligatia de a sprijini
administratia publica in identificarea nevoilor cele mai importante, in
planificarea eficienta, in domeniul monitorizarii atente, in evaluarea calitatii, in
detectarea efectelor secundare nedorite.
Tipologia evaluarii programelor
Obiectivele primare ale evaluarii (discutate in capitolul anterior) pot fi
atinse utilizand diferite tipuri de evaluare de programe; cele mai importante se
refera la studierea nevoilor, proceselor, rezultatelor si eficientei.
1. Evaluarea nevoilor
Evaluarea nevoilor urmareste identificarea si masurarea nivelului
nevoilor nesatisfacute in interiorul unei organizatii sau comunitati. Evaluarea
acestui tip de nevoi reprezinta primul pas necesar inainte de inceperea
proiectarii efective a programului in cauza. Proiectarea programului presupune
luarea in considerare a unei varietati de alternative in ceea ce priveste
satisfacerea acestor nevoi. In cadrul procesului de selectare a unor alternative
cei ce elaboreaza programul angajeaza o forma a evaluarii, lucru ce semnaleaza
asocierea stransa ce se face intre cei ce proiecteaza si cei ce evalueaza un
program.
Ca parte a evaluarii nevoilor, evaluatorii pot examina profilul socioeconomic
al comunitatii in cauza, nivelul problemelor sociale, agentiile si
institutiile administrative implicate in oferirea de servicii. Prin intermediul
contactelor cu cetatenii si liderii comunitatii evaluatorii pot determina aspectele
din cadrul programului care pot fi folositoare precum si cele care apar a fi
inacceptabile.
Diferite tipuri de nevoi:
Nevoi pe termen scurt. Multe programe sunt puse in aplicare pentru a ajuta
oameni aflati intr-o situatie de criza (asistenta medicala, sprijin financiar in
caz de catastrofe, etc.). Evaluarea unui program de pregatire a functionarilor
publici in vederea asimilarii de noi abilitati va fi diferita de cea a
programelor de pregatire dintr-o scoala generala.
Nevoi pe termen lung. Pentru a satisface anumite nevoi, serviciile publice
trebuie sa fie disponibile pe o perioada lunga de timp. Educatia pentru copii,
tratamentul unor boli, reabilitarea unor persoane ce sufera de alcoolism, etc.
sunt programe ce nu pot fi rezolvate intr-o perioada scurta de timp.
Nevoi potentiale. In mod ideal problemele existente nu trebuie sa se
dezvolte, sa devina mai complexe. Programele preventive sunt conduse in
ideea evitarii sau amanarii largirii problemelor (vezi educatia sanitara). In
mod evident evaluarea programelor de prevenire trebuie sa fie diferita fata de
evaluarea programelor ce vizeaza confruntarea cu problemele curente.
2. Evaluarea proceselor
Odata ce programul a fost dezvoltat si initiat evaluatorii se deplaseaza
spre misiunea de a identifica gradul in care implementarea are loc, profilul
oamenilor ce beneficiaza de program, nivelul la care el opereaza asa cum se
astepta. Evaluarea procesului include verificarea ipotezelor facute in faza
elaborarii programului. Corespund nevoile organizatiei/comunitatii cu ceea ce sa
crezut in faza de proiectare? Exista elemente care sa sustina evaluarea
nevoilor facuta in acea faza? Prezinta presupunerile de ordin teoretic facute de
initiatorii programului vreo legatura cu realitatea? Este esential sa se cunoasca
modul in care programul functioneaza cu adevarat, inainte de a fi implementat
in alt domeniu.
Necesitatea verificarii gradului de implementare a unui program poate fi
ilustrata de un exemplu prezentat de catre revista Time; acesta se refera la o
fabrica ruseasca de tractoare ce trebuia sa fie un model de eficienta. In realitate,
probleme majore aparute in faza de constructie au dus la abandonarea
proiectului; pentru a evita criticile, responsabilii proiectului au pretins ca fabrica
a fost terminata si ca, mai mult, a dat o productie record.
3. Evaluarea rezultatelor
Daca studiul de specialitate arata ca un program a fost implementat bine
si ca cetatenii se folosesc de serviciile oferite, o estimare a rezultatelor
programului in cauza poate deveni principala tinta a evaluarii. Aceasta evaluare
se poate desfasura pe cateva nivele de complexitate. Nivelul elementar se refera
la situatia celor care au beneficiat de serviciile oferite; la un nivel superior se
vor evalua performantele celor care au beneficiat de program, comparativ cu cei
care nu au facut-o. O evaluare plasata la un nivel si mai crescut de dificultate va
incerca sa determine daca cei ce au beneficiat de serviciile in cauza au cunoscut
o schimbare in bine a conditiei proprii.
Evaluatorii, ce cauta sa stabileasca rezultatele unui program, descopera
deseori ca oamenii au opinii diferite despre ce inseamna un rezultat de succes.
Spre exemplu, un program de pregatire a somerilor poate plati pentru ca acestia
sa invete o meserie noua, capabila sa le ofere un loc intr-o firma privata. Unii
dintre politicienii locali pot vedea accesul la acest curs ca o recompensa pentru
cei care au lucrat pentru ei in campania electorala; instructorii din cadrul
programului il pot percepe ca o slujba temporara destul de buna. In aceste
conditii este putin dificil sa se defineasca un rezultat pozitiv.
4. Evaluarea eficientei
Chiar atunci cand evaluatorii pot arata ca un program a ajutat
participantii, ei trebuie sa opereze cu probleme de cost. Guvernul si institutiile
administrative trebuie sa selecteze serviciile care pot fi sustinute financiar; un
program de succes, ce solicita insa o mare cantitate de resurse, se poate dovedi o
alegere proasta, in cazul in care rezultate similare se pot obtine pe baza unor
resurse reduse. Daca un evaluator este chemat sa compare doua sau mai multe
programe proiectate sa produca rezultate similare, eficienta trebuie accentuata
de o maniera riguroasa; este vorba aici de o analiza cost-eficacitate.
Acest tip de evaluare este deosebit de important pentru ca nici o
organizatie, publica sau privata, nu poate face totul, multumi pe toata lumea;
exista intotdeauna alegeri ce trebuie facute.
Este de observat ca cele patru modalitati de evaluare se afla intr-o relatie
de interdependenta. Fara estimarea nevoilor, planificarea/proiectarea nu poate fi
rationala; fara o implementare efectiva nu se pot obtine rezultate favorabile; iar
fara a obtine rezultate favorabile nu exista nici o evaluare a eficientei.
Scopul evaluarii programelor
Exista un scop esential, valabil in cazul tuturor activitatilor de evaluare: a
contribui la propunerea unor servicii de calitate celor care au nevoie de ele.
Aceasta contributie este adusa prin oferirea de feed-back referitor la activitatile
si rezultatele programelor celor care decid ce tip de servicii vor fi initiate. Fara
acest feed-back serviciile publice nu pot fi dezvoltate in mod eficient.
Figura de mai jos ilustreaza pozitia evaluarii programelor ca feed-back in
domeniul serviciilor publice.
Evaluarea programelor
Planuri si alocari
bugetare
Servicii publice Rezultate
Feed-back-ul poate fi oferit pe baza unor motivatii diferite. In primul
rand, evaluarile pot intari proiectele referitoare la un serviciu public si
functionarea acestuia in ideea imbunatatirii rezultatelor programului si cresterii
eficientei; acestea sunt evaluarile formative pentru ca ajuta chiar la formarea
programelor.
In al doilea rand evaluarile pot ajuta in a decide daca un program trebuie
inceput, continuat sau ales din doua sau mai multe alternative; este vorba de
evaluari de insumare (summative evaluations). Exista o finalitate a acestui tip
de evaluare; odata ce "valoarea" programului a fost estimata acesta poate fi
intrerupt. In realitate foarte putine evaluari determina daca un program va fi sau
nu eliminat. Decidentii detin o multitudine de surse de informatii referitoare la
programele in derulare; deoarece evaluarea este doar una dintre aceste surse, nu
este surprinzator pentru evaluatori ca, de multe ori, evaluari extrem de clare si
riguroase nu sunt urmate de decizii specifice.
Odata ce un program a fost reconfigurat pe baza feed-back-ului oferit de
evaluarea formativa si estimat ca fiind efectiv pe baza evaluarii de insumare, un
feed-back devine necesar pentru mentinerea calitatii programului. Aceasta este
evaluarea tip monitorizare. Monitorizarea proceselor esentiale si rezultatelor
programului pentru a verifica daca acesta ramane eficient reprezinta o activitate
cruciala, in faza post-implementare.
Probleme de studiu
1. Este posibila aplicarea evaluarii programelor in organizatia din care faceti
parte? Argumentati.
2. Definiti avantajele si dezavantajele evaluarii programelor in domeniul
serviciilor publice.
Pregatirea unui demers de evaluare - etape
Identificarea programului in cauza si a participantilor.
Obtinerea descrierii programului. Primul lucru necesar in evaluarea unui
program este, pentru cel ce doreste realizarea acestui lucru, obtinerea descrierii
programului. Este important astfel daca evaluarea este propusa pentru un
program nou sau pentru unul care are o anumita vechime; daca tine de un
management la nivel local sau este difuzat in multiple puncte; daca diferitele
persoane implicate in program fac acest lucru pe baza voluntara sau sunt
desemnate; daca programul se adreseaza unui numar mic sau mare de persoane;
daca din punct de vedere teoretic programul este bine articulat sau daca este
bazat pe perceptii superficiale.
Contactarea participantilor. Urmatorul lucru pe care evaluatorul trebuie
sa il ia in considerare este identificarea participantilor; acestia semnifica
persoanele implicate in program, ce obtin o parte din venituri din program, a
caror viitoare cariera poate fi afectata de calitatea programului sau cei care sunt
clienti sau potentiali beneficiari ai serviciilor oferite de acesta.
Personalul ce lucreaza in cadrul programului este de obicei mult mai
implicat din punct de vedere subiectiv decat cei ce aloca sumele necesare
("sponsorii") sau clientii. Directorul de program este astfel o persoana cheie cu
care evaluatorul trebuie sa se afle in legatura pe parcursul intregii actiuni. Este
important de urmarit aspecte precum: pregatirea directorului, reputatia acestuia,
filosofia programului, viziunea existenta. Totodata trebuie implicat in acest tip
de abordare si personalul existent; aceasta implicare trebuie sa fie initiata
devreme pentru a putea furniza elemente detailate privind viata interna a
organizatiei in cauza, elemente ce nu pot fi oferite decat de catre persoanele ce
cunosc cu adevarat ce se intampla in activitatea de zi cu zi, rutiniera. Relatia
intre directorul de program si personal este de asemenea extrem de importanta;
un consens asupra necesitatii unui demers de evaluare creste semnificativ
sansele ca intreg grupul sa coopereze in planificarea evaluarii, colectarea
datelor, utilizarea rezultatelor.
Cei ce aloca fondurile necesare programului ("sponsorii") trebuie de
asemenea avuti in considerare. Uneori chiar personalul programului este cel
care ofera fondurile; alteori este vorba de fundatii, agentii guvernamentale,
diverse institutii. Este important ca evaluatorii sa se intalneasca cu aceasta
categorie de persoane inca de la inceputul procesului de evaluare.
Clientii sau beneficiarii programului trebuie, de asemenea, identificati.
Tipul de contact cu clientii va diferi in functie de diferitele tipuri de evaluari sau
de programe:
- in cadrul evaluarii serviciilor ce se refera la comunitati semnificativ
extinse se poate contacta doar un mic numar de reprezentati alesi,
- in cadrul evaluarii ce se refera la diferite institutii (scoli spre exemplu)
se poate contacta un numar mai mare de persoane implicate (parinti in
cazul amintit),
- in cadrul evaluarilor ce se refera la programe de mici dimensiuni se
pot implica, intr-o masura sau alta, toti participantii.
In toate aceste cazuri este necesar a detine o buna percepere a nevoilor
participantilor pentru ca, la urma urmelor, programele oferite de serviciile
publice se subordoneaza ideii de servire a publicului.
Familiarizarea cu informatia necesara
Un evaluator trebuie sa raspunda, in faza urmatoare identificarii
elementelor esentiale ale programului si participantilor, urmatoarelor intrebari:
1. Cine doreste realizarea acestei evaluari?
2. Ce tip de evaluare este potrivita?
3. De ce este dorita aceasta evaluare?
4. Cand este dorita realizarea acestei evaluari?
5. Ce resurse sunt disponibile pentru a sustine evaluarea?
1. Cine doreste realizarea evaluarii?
In mod ideal, atat "sponsorii" cat si personalul doresc o evaluare a
programului. In acest caz evaluatorii vor lucra cu oamenii ce doresc sa verifice
daca programul satisface asteptarile lor si care vor sa imbunatateasca
functionarea acestuia.
Daca "sponsorii" sunt cei ce initiaza demersul de evaluare, evaluatorii se
vor confrunta cu necesitatea de a-i face pe cei din personal sa perceapa pozitiv
scopurile si metodologia initiate. In caz de esec in aceasta incercare ei vor trebui
sa faca fata unei rezistente active sau pasive; in ambele cazuri ei nu vor obtine
gradul necesar de cooperare pentru a duce proiectul la bun sfarsit. Atunci cand
echipa ce lucreaza in organizatia vizata percepe evaluarea ca fiind o cale de a
imbunatati eficienta muncii prestate, oamenii vor fi mult mai dispusi sa asigure
evaluatorilor asistenta de care au nevoie in culegerea datelor si sa le furnizeze
elemente importante in procesul de interpretare a datelor.
In cazul in care personalul este cel care a initiat/propus evaluarea,
evaluatorii trebuie sa se asigure ca si "sponsorii" sunt convinsi de utilitatea
demersului. Daca acestia sunt dezinteresati nu vor sustine procesul in sine si nu
vor fi interesati in a sprijini modificarile ce vor fi recomandate.
2. Ce tip de evaluare este potrivit?
Pe parcursul intalnirilor avute cu "sponsorii" sau personalul este de multe
ori evident pentru specialisti ca termenul de evaluare de program nu are aceeasi
acceptiune pentru toata lumea. Desi ar parea a fi mai pozitiv pentru ei sa
gandeasca in termeni de evaluare formativa sau de monitorizare, care ar permite
identificarea aspectelor pozitive ale programului si modificarea/imbunatatirea
altor aspecte, de multe ori personalul prefera evidentierea eforturilor curente pe
care le depune. "Sponsorii" pot prefera o evaluare sumativa in cazul in care se
afla sub presiune pentru a canaliza resursele spre alte programe. Uneori pot
exista, de asemenea, confuzii intre colectarea de date si masurarea
performantelor individuale (similare cu cele din scoala).
In acest punct evaluatorii pot ajuta participantii la program sa inteleaga ce
tip de evaluare corespunde cel mai bine nevoilor si resurselor existente.
Alegerea se face rar intre modele distincte de evaluare; de multe ori
incorporarea unor elemente specifice diferitelor tipuri de evaluare poate fi
deosebit de benefica, in functie de scopurile programului si resursele
disponibile.
3. De ce este dorita evaluarea?
Initierea unei evaluari reprezinta rareori rezultatul unei cautari stiintifice
dezinteresate; mult mai des este vorba de nevoi ale unor forte politice. Astfel
"sponsorii" trebuie de multe ori sa dea alegatorilor motive pentru a pastra un
program finantat pe baza banilor publici. Evaluarea efectiva a programelor
acorda un grad inalt de importanta identificarii motivelor ce stau la baza
solicitarii acestei evaluari. Exista anumite grupuri in interiorul organizatiei care
pun sub semnul intrebarii necesitatea existentei programului? Exista o intentie
de a folosi rezultatele evaluarii pentru a imbunatati sistemul de luare a
deciziilor? Evaluatorii sunt constienti de faptul ca diferitii participanti pot avea
diferite prioritati. Unii doresc o functionare generala satisfacatoare a
programului, altii vizeaza identificarea unor elemente de natura a le imbunatati
munca, iar altii pot urmari o extindere a programului. Unul din rolurile
evaluatorilor este de a sustine realizarea unui consens referitor la rolul evaluarii,
intre "sponsori" si participanti.
Anumite ratiuni ce stau la baza unei evaluari pot fi considerate ca fiind
indezirabile; spre exemplu atunci cand ea este ceruta pentru a permite unui
manager sa evite luarea unei decizii sau atunci cand managerul stie deja ce
decizie va lua dar doreste o legitimare.
4. Cand este dorita realizarea evaluarii?
Participantii pot dori de multe ori ca evaluarea sa fie realizata rapid.
Datorita acestui lucru planificarea demersului trebuie sa includa un echilibru
intre preferintele participantilor la program si timpul necesar realizarii unei
evaluari serioase. Este necesar ca evaluatorii sa ia in considerare timpul necesar
pentru a pregati un proiect, a culege informatiile, a aranja diversele intalniri, a
gasi un numar rezonabil de participanti si a sintetiza observatiile pentru
alcatuirea raportului final. Nu exista formule general valabile pentru a determina
cat va dura realizarea unui demers de evaluare; se poate insa dezvolta o
perceptie a relatiei intre scopul proiectului si timpul necesar pentru completarea
evaluarii. O tehnica susceptibila a oferi rezultate pozitive este impartirea
proiectului in etape mici si estimarea timpului necesar fiecareia.
5. Ce resurse sunt disponibile
Un alt factor ce poate limita evaluarea este reprezentat de resurse. Este de
recomandat pentru evaluatori realizarea unei liste initiale exacte referitoare la
resursele necesare.
Planificarea unui demers de evaluare
Documentarea
Atunci cand evaluatorii lucreaza intr-un domeniu nou pentru ei este
important sa realizeze o documentare atenta inainte de initierea demersului
propriu-zis. Ei pot identifica informatii semnificative susceptibile a oferi un
tablou metodologic si politic precum si o imagine a dificultatilor practice
existente.
Atunci cand posibile rapoarte existente sunt studiate este important pentru
evaluatori sa isi orienteze studiul pe cateva intrebari cheie: In ce masura
programul evaluat inainte este similar cu cel ce urmeaza sa fie evaluat? Ce tip
de cercetare a fost adoptata? Exista un consens intre rapoartele existente? Ce
probleme importante nu au fost considerate?
Determinarea metodologiei
Dupa realizarea documentarii evaluatorii trebuie sa fie in masura a lua
anumite decizii referitoare la metodologie: proceduri de esantionare, designul
cercetarii, colectarea datelor, analize statistice.
Odata ce populatia vizata de program este identificata, evaluatorii trebuie
sa decida daca vor utiliza intreaga populatie, un esantion aleatoriu sau un
esantion ales pe baza altor argumente. Unul dintre argumentele cele mai
importante pentru a include intreaga populatie vizata este de ordin politic:
anumiti oameni pot fi ofensati de neincluderea lor in proiect. Evaluarea in
interiorul unei organizatii de mari proportii are de castigat daca toti angajatii au
posibilitatea de a participa.
Uneori selectarea anumitor grupuri in cadrul demersului de evaluare este
de preferat pentru ca exista preocupari referitoare la profilul participantilor la
program sau persoane cu probleme particulare/specifice. Unii autori sugereaza
ca evaluatorii trebuie sa includa participanti selectati pe baza unei varietati de
elemente.
Exista doua motive principale pentru folosirea unui esantion de
participanti si nu a intregii populatii: evaluarea programelor trebuie sa fie
realizata intr-o perioada data de timp si pe baza unui buget. O strategie gandita
pentru a selecta un esantion si a obtine date de la un numar cat mai mare de
componenti ai acestuia este preferabila obtinerii unui numar redus de date din
ansamblul populatiei vizate (altfel spus 75 de raspunsuri obtinute dintr-un
esantion de 100 de persoane este preferabil alternativei de 25% raspunsuri dintro
populatie de 1000 de persoane). Exista uneori tendinta gresita de a se accentua
mai mult marimea esantionului decat reprezentativitatea sa.
Un alt pas important in selectarea metodologiei se refera la alegerea unui
model de cercetare; aceasta alegere depinde de constrangerile existente
(scopurile evaluarii, preferintele participantilor, timpul si fondurile avute la
dispozitie). Unele evaluari vizeaza doar o serie de interviuri, altele se bazeaza
pe o examinare creativa a datelor existente, iar altele se bazeaza pe tehnici
specifice in cercetarile tip.
Folosirea unor criterii multiple, din diferite surse, este susceptibila a
aduce cele mai bune informatii pentru realizarea evaluarii. Participantii la
program reprezinta, ei insisi, una dintre cele mai importante si accesibile surse
de date. In anumite cazuri (mai ales atunci cand participantii sunt foarte tineri)
anumite persoane apropiate acestora - cum ar fi membrii familiei - pot furniza
informatii utile.
Prezentarea unui proiect scris
In faza urmatoare documentarii si alegerii metodologiei evaluatorii
trebuie sa prezinte un proiect scris. Acceptarea acestui proiect asigura faptul ca
evaluatorii si personalul au cazut de acord in ceea ce priveste natura scopurilor
programului, criteriile folosite, si structurarea programului in vederea evaluarii.
Este important, din punct de vedere psihologic si practic, ca personalul implicat
in program sa inteleaga procesul evaluarii, sa nu il perceapa in mod negativ si
chiar sa manifeste o doza de entuziasm in ceea ce priveste informatiile ce vor fi
obtinute.
In cazul existentei unui contract scris este important ca sarcinile
evaluatorului sa fie clar precizate si toate responsabilitatile sa fie foarte clare; de
asemenea este important sa se includa elemente referitoare la estimarile de
costuri existente. Oricum, realizarea unor astfel de intelegeri scrise ajuta in
mentinerea unor asteptari similare referitoare la evaluare din partea tuturor
participantilor; eventualele diferente in acest domeniu al asteptarilor pot fi
ulterior renegociate. Folosirea acestui tip de comunicare scrisa nu trebuie
interpretata ca semnificand neaparat o lipsa de incredere; ea trebuie vazuta ca o
incercare de evitare a unor probleme suplimentare datorate diferentelor de
perceptie.
Modele de evaluare
Fiecare din modelele ce vor fi discutate include aspecte valabile in cazul
evaluarii programelor. Valoarea cunoasterii modelelor este direct legata de
dezvoltarea unei aprecieri a tipurilor de intrebari/abordari pe care evaluatorul le
poate lua in considerare. Problemele specifice urmarite de evaluator in cadrul
unui program specific pot face ca unul sau altul din modelele existente sa fie
privilegiat. Este deosebit de important pentru evaluatori si participantii la
program sa evite selectarea unui model ca reprezentand abordarea "corecta"
inainte de a analiza datele si tipul de probleme/intrebari la care evaluarea trebuie
sa ofere un raspuns.
1. Modelul traditional. In cazul acestui model clasic cei care ofereau servicii
publice erau liberi sa lucreze asa cum considerau a fi cel mai bine, fara a se
acorda o prea mare atentie evaluarii formale sau rezultatelor legate de eforturile
lor. Evaluarea muncii era realizata pe baza unor impresii formate de o maniera
informala de catre superiorii ierarhici. Nu este surprinzator faptul ca un
asemenea tip de evaluare tinde sa se subsumeze servirii interesului organizatiei
in cauza si nu sa vizeze in principal pe provocarea pozitiva a conducatorilor si
echipei existente. Aceasta observatie nu inseamna neaparat ca profesionistii
spatiului public ar fi prin definitie lipsiti de onestitate sau dezinteresati in
oferirea unor servicii de calitate; insa fara o analiza riguroasa, bazata pe modele
formale de evaluare, chiar si cei mai bine intentionati evaluatori pot fi
influentati in sens negativ.
2. Modelul bazat pe cercetarea specifica stiintelor sociale. Intr-un efort de a
face evaluarea mai riguroasa unii evaluatori au perceput evaluarea ca o forma
specializata a cercetarii in stiintele sociale. Gradul de a determina gradul de
succes al unui program a fost de a forma doua grupuri, oferind unuia accesul la
un anumit serviciu si folosindu-l pe celalalt ca grup de control. Dupa incheierea
programului membrii ambelor grupuri sunt supusi observatiei. Teste statistice
sunt aplicate rezultatelor; daca contrastul intre grupul "tratat" si grupul de
control este semnificativ din punct de vedere statistic, programul este considerat
a avea succes. A concluziona ca un program nu are succes doar pentru ca un test
statistic nu a avut relevanta dorita este insa o greseala; totusi aceasta abordare a
adus un grad mai mare de rigoare si obiectivitate in evaluarea programelor.
3. Modelul de inspectie industriala. O abordare in cazul evaluarii folosita
uneori in industrie se bazeaza pe inspectarea/verificarea produsului odata ce
acesta ajunge la capatul liniei de fabricatie. Daca sunt descoperite scapari,
produsul este "reparat" inainte de a fi oferit consumatorului. Aceasta abordare
este insuficienta si conduce la costuri extrem de ridicate. Este mult mai putin
costisitor sa se realizeze o munca de calitate de la inceput.
4. Evaluarea de tipul "cutiei negre". Aceasta abordare se refera la acele
evaluari care examineaza rezultatele unui program fara a examina si operatiile
interne. In anumite situatii acesta este tipul de evaluare cerut. Astfel, inainte de
a cumpara o masina, multi oameni studiaza reviste de specialitate pentru a vedea
care este cea mai buna alegere. Odata ce cumparatorul nu se afla in pozitia de a
corecta defectiunile sau imbunatati automobilul, este prea putin relevant sa stie
de ce motorul porneste greu sau transmisia nu este foarte buna. Consumatorul
are nevoie sa stie care masina are performante mai bune decat alta, nu care sunt
motivele ce stau la baza acestei situatii. Asemenea tip de evaluare nu poate insa
fi folosit in cazul programelor sociale in cadrul carora se asteapta ca evaluarea
sa duca la imbunatatiri a programului in cauza.
5. Evaluarea in afara scopurilor. Incercarea de a evita o prematura
concentrare asupra scopurilor duce la constatarea ca evaluatorii vor munci mai
bine in cazul in care nu cunosc scopurile stabilite ale programului. Evaluatorii
care cunosc aceste scopuri pot, in mod neintentionat, sa se directioneze inspre
informatii care le sustin si sa nu observe modul in care programul este de fapt
administrat sau impactul pe care il are asupra clientilor. Un evaluator situat in
afara definirii exacte a scopurilor foloseste o perioada mai lunga studiind
programul din punctul de vedere al administrarii, personalului implicat,
clientilor, elementelor existente si susceptibile a identifica toate aspectele
pozitive si negative ale programului. Ulterior sponsorii si personalul vor decide
in ce masura concluziile evaluatorului sunt compatibile cu scopurile declarate
ale programului si nevoile clientilor.
6. Evaluarea financiara. Teoretic, cea mai obiectiva evaluare presupune
calcularea investitiilor financiare necesare pentru a sustine un program si
"returnarea" acestor investitii. Cand se decide o investitie planificatorii
imagineaza modalitatile prin care aceasta schimbare va afecta suma banilor ce
va intra in organizatie. Evaluarea financiara reaminteste evaluatorilor ca toate
serviciile au nevoie de resurse si ca aceste costuri nu pot fi ignorate. Pe de alta
parte, multe decizii in domeniul selectarii unor servicii nu pot fi luate pe strict
pe un asemenea tip de rationament, date fiind caracteristicile serviciului public.
7. Modelul de tip audit. Programele bazate pe finantare din fonduri publice
trebuie sa isi foloseasca resursele in activitati care au fost prevazute atunci cand
programul a fost aprobat. Programele mari implica o multime de manageri,
situati in diferite locuri, in diferite zone geografice. Rolul institutiilor ce practica
un asemenea tip de evaluare este de a verifica daca fondurile statului sustin
servicii efective oferite grupurilor identificate a avea nevoie de ele in legislatia
ce a creat respectivul serviciu. Deoarece acest tip de evaluare se concentreaza
prea mult pe conformitatea cu legislatia, el nu poate fi aplicat in mod universal.
8. Modelul bazat pe opinia expertilor. O abordare care incearca sa inlature
auto-sustinerea abordarilor traditionale si sa evite limitele evaluarii financiare si
de tipul "cutiei negre' presupune implicarea unor experti care examineaza
programul. Critica in domeniul literaturii sau artei este o forma de evaluare in
care o persoana specializata examineaza si exprima o judecata referitoare la
calitatea muncii depuse; desi critica de arta este subiectiva, evaluarea bazata pe
opinia expertilor se poate baza pe date obiective. Spre exemplu o evaluare a
unor constructii de locuinte construite din fonduri publice poate include
elemente precum calitatea constructiei si design-ului, timpul necesar, etc. Unele
decizii in cazul unor studii de acest fel sunt in mod evident luate atat pe baza
unor informatii obiective, cantitative cat si pe baza unor impresii calitative.
Opinia expertilor este des folosita atunci cand entitatea studiata are dimensiuni
largi, este complexa. Spre exemplu, deciziile in domeniul acreditarii
universitare trebuie sa fie bazate pe recomandarile unei echipe de experti care
examineaza datele cantitative existente, inspecteaza cladirile, discuta cu
studentii, administratorii, personalul si profesorii existenti.
9. Modelul naturalistic. Atunci cand evaluatorii nu doresc sa isi restranga
viziunea proprie prin concentrarea exclusiva in directia scopurilor stabilite ale
organizatiei, dar doresc sa isi imbunatateasca capacitatile de a percepe
perspectivele pozitive ale programului, ei folosesc uneori metode calitative ce
conduc la o evaluare naturalista. In acest demers evaluatorul devine el insusi
instrumentul de colectare a datelor. Prin observarea personala a fazelor
programului evaluatorul cauta sa obtina o intelegere completa a programului,
clientilor acestuia si a mediului social. Datorita multitudinii de detalii incluse
rapoartele pot fi uneori extrem de lungi.
10. Modelul axat pe realizarea unor imbunatatiri. Unii autori au dezvoltat un
model de evaluare in cadrul caruia atentia este acordata in principal
imbunatatirilor ce pot fi aduse programului si nu unei metodologii particulare.
Imbunatatirile pot fi realizate in interiorul programului atunci cand discrepante
semnificative sunt observate intre ceea ce exista si ceea ce a fost planificat,
proiectat sau dorit. Evaluatorii sustin personalul programului in incercarea de a
descoperi clivajele existente intre implementarea programului si planurile
definite anterior, intre asteptarile populatiei si serviciile oferite de fapt sau intre
rezultatele obtinute si cele asteptate. Efortul de identificare a discrepantelor nu
se datoreaza vreunei tendinte punitive a evaluatorilor; insa daca scopul evaluarii
este de a imbunatati calitatea programului (si aproape intotdeauna acesta este
scopul) discrepantele ofera o posibilitate de a cauta si identifica imbunatatiri
reale, efective. Pentru a creste calitatea unui program, personalul angajat in
derularea lui trebuie sa isi explice ce nu functioneaza asa cum se astepta.
Acest model pare a intruni cele mai bune criterii necesare unei evaluari
eficiente: raspunde nevoilor participantilor, ofera informatii valide, ofera un
punct de vedere alternativ.
Utilizarea rezultatelor evaluarii
Din punctul de vedere al utilitatii evaluarea programelor poate fi privita
din trei puncte de vedere distincte:
utilizarea directa sau instrumentala; acest aspect se refera la utilizarea
specifica a rezultatelor evaluarii de catre cei care iau deciziile in domeniul
public. Spre exemplu o evaluare in domeniul medical, referitoare la durata
spitalizarii poate constata ca pacientii ce dispun de resurse limitate sunt
spitalizati pe o perioada mai scurta de timp; acest lucru poate duce la o
imbunatatire a programelor medicale pentru persoanele sarace;
utilizarea conceptuala; aceasta se refera la folosirea evaluarii in directia
influentarii perceptiei unei probleme in general. Astfel, o anumita evaluare in
domeniul serviciilor sanitare poate modifica viziunea existenta din partea
publicului, chiar daca nu duce la modificarea unor programe specifice.
utilizarea persuasiva; aceasta se refera la folosirea rezultatelor evaluarii intrun
efort ce vizeaza fie sprijinirea fie criticarea unei atitudini politice, altfel
spus pentru apararea sau atacarea status quo-ului. Spre exemplu
administratia Reagan a folosit in mod frecvent, pentru apararea politicii
proprii de reducere a programelor sociale, evaluari ce probau lipsa unui
impact pozitiv in cazul multor programe majore in acest domeniu.
Clasificarea obiectivelor si criteriilor de decizie
OBIECTIVE
CRITERII DE DECIZIE
Eficienta
Productivitate
Cost investitii si functionare
Eficacitate
Directa: cererea si reactia consumatorului
Nevoi resimtite, preferinte, nivel de
satisfactie
Indirecta: - efecte asupra consumatorului
Cunostinte asimilate, acces la servicii
- efecte sociale
Redistribuirea veniturilor, mobilitate
- efecte economice Locuri de munca create, activitate
economica imbunatatita
8. O ABORDARE STRATEGICA A PROBLEMATICII POLITICILOR
REGIONALE
Prezentarea notiunii de politica regionala
Anii '70 reprezinta un moment de cotitura, in ceea ce priveste abordarea
politicilor de dezvoltare economica si sociala, in tarile vest-europene. Aceasta
noua abordare s-a datorat transferului de prerogative dinspre centrul sistemelor
administrative, respectiv guvernul central, inspre autoritatile si comunitatile
locale, prin crearea mecanismelor de functionare a politicilor regionale.
In contextul falimentului "statului bunastarii" si a dorintei de autonomie a
colectivitatilor locale, sistemul european (si aici se poate include intregul
complex de probleme care s-a manifestat la toate nivelurile pe palierul individinstitutii
suprastatale) s-a modificat sub impactul a doua procese care s-au
sprijinit reciproc, desi sunt contradictorii. Aceste procese au pus in discutie
pozitia statelor ca actori unici pe plan intern si international si reprezinta
procese de integrare si fragmentare. Prin modificarile pe care le-au indus in
sistemele administrative europene, cele doua procese au facut sa creasca
importanta regiunilor odata cu relevanta pe care au dobandit-o institutiile
societatii civile in detrimentul statelor pe plan international. Astazi, se vorbeste
din ce in ce mai mult de o "Europa a regiunilor" si a devenit din ce in ce mai
evident faptul ca regiunile nu reprezinta doar un nivel intermediar intre
autoritatile centrale si cele locale ci devin o a treia latura, alaturi de stat si
localitati, formand astfel triunghiul in care se dezvolta procesul de integrare
europeana.
Intrucat fiecare tara incearca sa raspunda in felul sau si in functie de traditia
ei istorica, problemei regionale, ideea de regiune apare destul de ambigua.
Consiliul Europei a considerat regiunea, ca fiind, "un interval de dimensiune
medie susceptibil de a fi determinat geografic si care se considera ca omogen".
Din aceasta perspectiva rezulta faptul ca daca regiunii nu i se poate atribui o
scara tip, in ce priveste dimensiunea teritoriului, legatura dintre acest teritoriu si
elementul uman care-l ocupa, element care apare ca o constientizare a
caracterului omogen al regiunii, trebuie sa fie prezenta intotdeauna cand este
vorba de definirea regiunii.
Din punctul de vedere al Uniunii Europene, definitia data regiunii este
mai degraba una administrativa, regiunea fiind astfel considerata "esalonul
imediat inferior celui al statului", esalon care, in functie de competentele care iau
fost acordate de catre legislativ, in cazul sistemelor administrative unitare,
sau pe care si le-a acordat, in cazul sistemelor administrative federale,
gestioneaza in plan politic si administrativ o comunitate teritoriala a carei
dimensiuni variaza in limite foarte largi.
Datorita acestui curent favorabil regionalizarii, tarile europene au
institutionalizat instrumentele de politica regionala, in vederea relansarii
dezvoltarii economico-sociale la nivel local. Acest concept al politicii regionale
reprezinta un domeniu caracterizat printr-o confruntare directa intre concepte
teoretice, abstracte, care privesc alocarea resurselor si egalitatea intre regiuni, pe
de o parte, iar, pe de alta parte urmaresc problemele imediate ale dezechilibrelor
si subdezvoltarii regionale. Se considera ca politicile regionale joaca un rol
crucial in dezvoltarea echilibrata a teritoriilor regiunilor in cazul actiunii
imperfecte a mecanismelor pietei libere. Ele au fost create in vederea crearii
conditiilor pentru realizarea unei structuri economice sanatoase, prin stimularea
dezvoltarii economice si a initiativei locale, pentru eliminarea locurilor inguste
ale cresterii economice si mentinerea sub control al factorilor perturbatori care
pot provoca tensiuni in dezvoltarea economica.
Obiectivele politicilor regionale
Dupa cum s-a mentionat, tarile Europei Occidentale au adoptat, in ultimii
20-30 de ani pentru dezvoltarea, atat locala cat si nationala, ca o modalitate
principala, implementarea politicilor regionale. Aceste politici regionale sunt
proprii fiecarui stat, iar Uniunea Europeana reprezinta institutia supranationala
care are menirea de a asigura coerenta si coordonarea politicilor regionale.
Pentru a se justifica necesitatea existentei unei politici regionale, la
nivelul unei institutii supranationale precum Uniunea Europeana se pot oferi
patru argumente importante:
eficienta politicilor regionale ale statelor membre U.E. poate fi asigurata prin
concentrarea fondurilor acolo unde acestea sunt cele mai necesare, adica la
nivelul regiunilor cele mai defavorizate;
in al doilea rand, pentru evitarea unei concurente excesive intre tarile
membre ale U.E., acest organism indeplineste un rol de coordonare;
in interiorul U.E. se urmareste realizarea unitatii sociale considerandu-se ca
inacceptabila existenta unor dezechilibre majore in interiorul Uniunii;
iar, probabil cel mai important argument vizeaza faptul ca dezechilibrele
majore la nivelul U.E. constituie o bariera importanta in calea integrarii
europene.
In ceea ce priveste structura politicilor regionale a U.E. se poate spune ca
aceasta, cel putin din punct de vedere teoretic a avut responsabilitati in
domeniul politicilor regionale inca din anul 1957, an in care Tratatul de la Roma
solicita Comunitatii Europene sa asigure "dezvoltarea armonioasa" a statelor
membre, prin reducerea diferentelor dintre regiuni si a gradului de inapoiere
economica a zonelor mai putin dezvoltate. Cu toate acestea, pana la adoptarea in
anul 1985 a Pietei Unice, in primii ani de existenta Comunitatea Economica
Europeana nu a adoptat nici o masura politica regionala adecvata, iar resursele
financiare alocate acestui domeniu au fost reduse.
Adoptarea in anul 1985 a Programului Pietei Unice si a raporturilor
privind integrarea uniunii economice si monetare a dus la cresterea importantei
politicii regionale in cadrul U.E. De asemenea, opinia multor state membre ale
Uniunii, cum ca acestea ar trebui sa se modifice in directia unei si mai stranse
uniuni politice si economice a fost insotita si de recunoasterea faptului ca
masurile in directia realizarii convergentei economice ar fi periclitate fara
actiunea asociata coeziunii economice si sociale, adoptandu-se astfel cinci
obiective specifice pentru politici regionale:
dezvoltarea regiunilor ramase in urma din punct de vedere economic;
conversia regiunilor aflate in declin;
combaterea somajului pe termen lung;
reducerea somajului in randul tinerilor;
modificarea structurala a agriculturii si dezvoltarea zonelor rurale.
In decursul anilor si odata cu modificarile contextului economic, politicile
de dezvoltare regionala au suportat modificari substantiale. Obiectivul primar,
traditional al politicilor regionale si anume reducerea dezechilibrelor si
disparitatilor regionale, a trecut in plan secund, in urma unui alt obiectiv global
care este mobilizarea prin restructurare.
O perspectiva generala asupra politicilor de dezvoltare regionala in Europa
Perioada care a urmat celui de-al doilea razboi mondial a subliniat faptul
ca, in Europa Occidentala, instrumentele de politica regionala au cuprins
masurile luate de catre guvernele nationale, pentru a oferi asistenta ariilor
problema din fiecare tara, prin promovarea investitiilor si a crearii de noi locuri
de munca in sectorul privat.
Realizarea acestor tipuri de politici regionale in tarile europene
reprezenta, la momentul respectiv, rezolvarea sau atenuarea diferitelor tipuri de
probleme locale si regionale, ce necesitau interventia directa a institutiilor
guvernamentale.
Astfel, masurile adoptate au fost caracterizate de tipologia fiecarui tip de
problema care necesita interventia guvernului si de specificitatea fiecarei tari, in
parte. Din punctul de vedere al tarilor din nordul industrializat al Europei
Occidentale, natura problematicii regionale impunea stoparea declinului
economic al zonelor industriale, declin datorat incapacitatii acestor regiuni de a
se adapta la schimbarile structurale, problema care era asociata si cu niveluri
ridicate ale somajului pe termen lung. Pentru restul Europei, respectiv pentru
tarile Sud-europene si pentru Irlanda, problematica regionala era legata de
subdezvoltare, respectiv niveluri mici ale valorii PIB/locuitor, competitivitate si
productivitate scazuta a muncii, rate ridicate ale somajului, lipsa locurilor de
munca, precum si a infrastructurii de baza.
Pe langa aceste aspecte ale provocarilor regionale, identificate de catre
guvernele europene, in deceniile trecute alte probleme care trebuiau sa fie
solutionate prin intermediul politicilor regionale, erau:
probleme ale subdezvoltarii si lipsa infrastructurii de baza in mediul rural;
cresterea si dominatia excesiva a marilor orase;
regiuni foarte intinse care sufereau datorita migrarii populatiei spre alte zone.
Interventiile guvernelor centrale pentru solutionarea acestor probleme au
fost justificate in diverse moduri. Prin argumente de ordin economic, care aratau
ca diferentele de dezvoltare a regiunilor pot afecta negativ performantele si
eficienta economiei nationale; prin vehicularea principiului "echitatii sociale" si
prin argumente politice care reliefau potentialele efecte negative ce puteau
rezulta din cauza dezechilibrelor regionale.
Drept urmare, majoritatea guvernelor occidentale au aplicat in cadrul
societatii politici de dezvoltare regionala, in cea mai mare parte a perioadei
postbelice, folosind instrumente politice diverse. Structura si intensitatea
aplicarii politicilor regionale au inregistrat fluctuatii mari de-a lungul timpului,
dar este posibil de-a se identifica o imagine generala a acestora in Europa
postbelica.
Din punct de vedere istoric, primele masuri de politica regionala au fost
introduse in Regatul Unit, in anul 1934, ca o necesitate de solutionare a
somajului extrem de ridicat din zonele industriale. Cu toate acestea, restul tarilor
europene au adoptat primele masuri de politica regionala in decursul perioadei
1948-1960, respectiv in urma reconstructiei postbelice. Dezvoltarea politicilor
de dezvoltare regionala a avut loc intre anii 1950-1960, cuprinzand o serie de
masuri experimentale in domeniu. Tot in aceasta perioada s-a conturat ideea ca
guvernele nationale au atat datoria, cat si responsabilitatea de a sustine si
directiona dezvoltarea economica.
Perioada de varf a dezvoltarii regionale a fost inregistrata in decursul
anilor '70. In acest timp bugetele alocate, nivelul subventiilor, marimea zonelor
carora li se acorda asistenta, precum si numarul si varietatea instrumentelor de
politica regionala erau la apogeu. Totusi, incepand cu primii ani de
implementare al politicilor regionale guvernele inregistrau capacitati reduse in
directionarea firmelor si a fortei de munca inspre anumite regiuni ale unei tari.
Perioada anilor '80 a reprezentat pentru tarile vest-europene decada
reevaluarii costurilor si impactului politicilor de dezvoltare regionala. Acestea la
fel ca si alte tipuri de politici economico-sociale trebuiau, acum, sa fie definite
si evaluate in termeni de eficienta economica. Ca un rezultat al acestui nou
proces multe tari europene si-au reformulat programele de dezvoltare regionala.
In urma acestui proces, obiectivele politicilor regionale au devenit orientate
dinspre optimizarea utilizarii resurselor regiunilor catre realizarea cresterii
economice prin intermediul promovarii competitivitatii economice si adoptarea
unor masuri de combatere a somajului.
In intreaga Europa Occidentala, obiectivele initiale ale politicilor
regionale au fost initial orientate inspre reducerea dezechilibrelor regionale.
Aceste obiective au fost initial concepute pentru reducerea dezechilibrelor
geografice sau de tip centru-periferie, crestere economica, refacerea si
consolidare infrastructurii si combaterii somajului. Drept consecinta in anii '80
s-a observat in tarile vest-europene reducerea masurilor de politica regionale
axate pe redistribuirea veniturilor inspre regiuni in favoarea unor masuri de
incurajare a schimbarilor structurale in interiorul regiunilor mai slab dezvoltate,
precum si a promovarii diversitatii si inovatiilor tehnologice in cadrul acestor
regiuni, masuri care urmaresc sporirea aporturilor acestor zone in ponderea
economiilor nationale.
Schimbarea obiectivelor initiale ale politicilor de dezvoltare regionala a
fost adoptata de catre toate tarile Europei Occidentale. Initial aceasta mutatie de
obiective a fost un raspuns la un proces de adaptare structurala pentru anumite
regiuni industriale aflate in declin. Pe langa acest aspect, factorii de decizie
implicati in derularea politicilor regionale au recunoscut faptul ca acest tip de
politici trebuie sa mai includa, pe langa masurile cunoscute si o componenta
dinamica clar precizata, care sa raspunda cerintelor foarte diverse si in continua
modificare, in ceea ce priveste restructurarea economica locala si regionala,
cresterea competitivitatii si a productivitatii muncii, inovarea si
internationalizarea continua. Toate aceste aspecte au fost mai evidente in cazul
tarilor mai mici din cadrul Uniunii Europene (Austria, Olanda si Danemarca),
tari in care diferentele interregionale au fost mai reduse si in care pozitia
concurentiala internationala a economiilor nationale a reprezentat un domeniu
primordial, subordonand astfel "egalizarea" nivelului de dezvoltare regionala
unor obiective de eficienta globala menite sa asigure o crestere economica
robusta.
Si in tarile mai mari ale Uniunii Europene, Regatul Unit si Franta, s-au
observat in ultimii ani o preocupare mai profunda asupra eficientei macroeconomice,
deoarece si aceste tari au avut de suferit de pe urma somajului
ridicat, in special in ultimii 15-20 de ani, si care aveau, deasemenea, in
interiorul granitelor zone foarte extinse care se confruntau cu un declin
economic accentuat, inclusiv cu aparitia unor probleme sociale grave. Acest tip
de probleme, desi dintr-o alta abordare, a fost observat si in cazul tarilor sarace
ale Uniunii Europene. Pentru Portugalia, de exemplu, corelarea dintre politicile
industriale si cele de dezvoltare regionala reprezentau optiuni dificile pentru o
tara saraca, in contextul U.E., in care doar zonele prospere, dar sarace fata de
standardul european, erau probabil capabile sa faca fata concurentei din
interiorul Uniunii Europene.
Cu toate aceste diferente, obiectivele care privesc echitatea intre regiuni
nu au disparut din cadrul politicilor regionale ele fiind mai des intalnite in cazul
tarilor nordice.
Majoritatea tarilor nordice membre ale Uniunii Europene, inregistreaza
un declin al politicilor regionale traditionale. In schimb fata de aceste tari, in
tarile mai putin dezvoltate ale Uniunii politicile de dezvoltare regionala s-au
dovedit, intr-o foarte mare masura, mai stabile si, de-a lungul timpului, s-au
extins ca sfera de cuprindere, ca valoare a ajutoarelor acordate si ca volum de
cheltuieli efectuate. Dar, trebuie remarcat faptul ca si in aceste tari politicile de
dezvoltare regionala se confrunta in aceste momente cu unele dificultati.
Pe langa aceste diferente care se observa intre masurile de politica
regionala utilizate in cadrul Uniunii Europene de catre tarile membre, si intre
tarile mai dezvoltate si cele mai putin dezvoltate, exista, practic, si teme comune
tuturor statelor. Cea mai reprezentativa dintre acestea fiind selectivitate din ce in
ce mai mare in acordarea ajutorului regional, fenomen devenit vizibil in ultimul
deceniu.
Ca urmare a acestor evolutii inregistrate de-a lungul timpului, precum si a
diferentelor de abordare a problematicii regionale intre diferite state, a devenit
deosebit de acuta intrebarea daca politicile regionale au avut vreun efect in tarile
unde au fost aplicate. Cu toate ca s-au facut incercari frecvente si extinse de
evaluare a efectelor si impactului politicilor regionale, in special prin incercarea
de-a se determina numarul de locuri de munca nou create ca efect al utilizarii
acestui tip de politici, s-a dovedit a fi greu de tras concluzii economice
pertinente si de substanta referitoare la aplicarea politicilor de dezvoltare
regionala. Dar cu toate acestea, se pare ca aplicarea si diversitatea politicilor
regionale atat la nivel national cat si la nivelul Uniunii Europene va continua.
Dupa cum s-a aratat politicile regionale au suferit mutatii semnificative in
obiective si au avut impact diferit in fiecare tara. Acest fapt a fost determinat de
coordonarea politicilor regionale de la nivelul Uniunii Europene prin folosirea
fondurilor structurale de dezvoltare regionala ca instrumente principale de
implementare al acestui tip de politici. Practic in toate tarile membre, principala
componenta a pachetului de stimulente pentru regiuni a fost reprezentat de un
grant corelat cu crearea de noi locuri de munca si cu investitii pentru demararea
unor noi afaceri si firme. Alte stimulente ale dezvoltarii regionale au fost mai
putin influente, deoarece putine tari se pot incadra in limitele stabilite de catre
Comisia Europeana in acordarea ajutoarelor. Domeniul in care se inregistreaza
cea mai sustinuta activitate si in care au loc cele mai mari controverse il
reprezinta repartizarea in teritoriu a ajutoarelor. Exista o serie de argumente
pentru aceasta stare de fapt dar, probabil, cel mai important este acela ca fiecare
largire a Uniunii Europene a marit de fiecare data gradul de eterogenitate al
membrilor sai, ingreunand posibilitatea de elaborare a unor criterii clare si
unitare de repartizare a ajutoarelor financiare. Intr-un astfel de mediu devine
foarte greu, de multe ori chiar imposibil, sa se proiecteze si sa se deruleze
sisteme de masuri pentru acoperirea zonelor asistate, care sa cuprinda toate
preocuparile regionale individuale, ale tuturor tarilor membre.
Situatia mentionata poate fi exemplificata de negocierile purtate cu tarile
nordice referitoare la aderarea acestora la Uniunea Europeana si de impactul
acestora asupra metodologiei elaborate in 1988. Abordarea intalnita in cazul
tarilor nordice nu se potriveste, la fel de bine, cu posibilele largiri ale Uniunii.
Din acest motiv, se inregistreaza o tendinta puternica pentru intarirea
aranjamentelor actuale din cadrul Acordurilor Europene incheiate cu tarile
central si est-europene si plasarea lor intr-o asa numita "sala de asteptare" in
vederea integrarii acestora in cadrul Uniunii, deoarece este considerat necesara
compatibilizarea acestora din punt de vedere institutional si functional cu tarile
din interiorul Uniunii Europene.
Problematica dezvoltarii regionale in Romania
Restructurarile fundamentale prin care trece economia romaneasca in
scopul adaptarii ei la principiile si valorile economiei de piata au tangenta si cu
aspectele teritoriale ale fenomenelor economico-sociale, ceea ce induce
necesitatea fundamentarii unei politici regionale, care sa reprezinte o
componenta principala a politicii economice nationale.
In conditiile economice si sociale de dinainte de 1989, economia
romaneasca se caracteriza prin negarea sau deprecierea valorii pamantului in
calculul economic. Acest fapt s-a caracterizat timp de multi ani, prin neluarea in
calcul a pretului pamantului, intre unitatile de stat, precum si prin reconsiderarea
valorii unor bogatii economice cum ar fi: apa, prin recuantificarea calitatii
mediului inconjurator si prin fixarea tarifelor de transport a marfurilor si
persoanelor, precum si a energiei la preturi arbitrare, foarte scazute, lucru care a
diminuat asa numita "rezistenta a spatiului". Tot in aceasta perioada nu erau
luate in considerare oscilatiile preturilor materiilor prime si finite, a importantei
pietelor si ierarhiei acestora pentru productie. Realitatea ca nu se acorda atentia
necesara exigentelor pietei si a conjuncturii economice este confirmata si de
faptul ca odata un plan aprobat, acesta nu se modifica in functie de conjunctura
internationala ci se executa, in continuare, fara a se tine cont de costurile pe care
le implica finalizarea acestor actiuni.
In cadrul aceluiasi tip de economie hipercentralizata, piata fortei de
munca, unul din elementele foarte importante ale economiei regionale, nu
functiona normal. Asigurarea locurilor de munca pentru toti cetatenii, constituia
o sarcina obligatorie trasata de catre partidul unic, iar pretul fortei de munca se
stabilea centralizat la un nivel foarte scazut. De asemenea, calitatea calificarii
fortei de munca nu era compatibila cu cerintele unei economii competitive,
neexistand nici macar interesul pentru cuantificarea calitativa a acesteia. Din
aceste motive, somajul, in Romania, nu s-a manifestat deschis, ci dimpotriva,
parea sa existe chiar o importanta lipsa de forta de munca. In aceste conditii,
economia functiona cu o productivitate extrem de scazuta, cu mari costuri de
productie si cu un somaj important, dar deghizat.
Subevaluarea si in acelasi timp, supraevaluarea factorului spatial in
calculul economic a creat avantaje economiei la scara nationala, conducand la o
importanta concentrare a productiei si fortei de munca in putine intreprinderi,
localizate, in principal in marile aglomeratii urbane, protectia mediului fiind
complet neglijata.
Aceasta mostenire economica, impune in conditiile tranzitiei catre
economia de piata, schimbarea fundamentala a conceptiei asupra valorii
terenurilor si fundamentarea unei noi conceptii asupra planificarii si
implementarii, asupra politicii dezvoltarii regional teritoriale.
Restructurarea economiei regionale, precum si a celei nationale,
reprezinta un obiectiv pe care judetele singure si alte unitati administrative nu
sunt capabile sa-l atinga prin forte proprii, in actuala etapa a tranzitiei. Din acest
motiv, sprijinul autoritatii centrale a statului, prin intermediul unei politici
regionale, bine fundamentate, completat de cel al unor organizatii civile
neguvernamentale, este absolut necesara. A lasa dezvoltarea comunitatii
teritoriale in intregime actiunii pietei, ar face ca localitati si chiar zone intregi sa
decada intr-o stare cronica de subdezvoltare, iar altele, care se afla la un prag
scazut al dezvoltarii, sa nu gaseasca resurse proprii pentru depasirea situatiei
existente. Pentru sustinerea acestei idei nu trebuie uitata realitatea ca si tarile cu
o economie de piata consolidata utilizeaza instrumentele si mijloacele politicii
regionale pentru a corecta dezechilibrele si inegalitatile pe care le genereaza
economia de piata, creand in acelasi timp conditiile necesare dezvoltarii
initiativelor locale de dezvoltare.
Una dintre dilemele carora trebuie sa i se gaseasca un raspuns in cadrul
promovarii politicii regionale ar fi in legatura cu dirijarea ajutorului acordat de
stat: daca acesta trebuie dirijat spre zonele subdezvoltate, stiut fiind faptul ca
efectele unei astfel de politici nu poate da rezultate decat intr-un timp mai
indelungat, sau daca resursele limitate de care dispune statul in acest moment sa
fie destinat zonelor mai bine dezvoltate din punct de vedere al infrastructurii,
lucru care ar permite aparitia unor efecte pe termen scurt, manifestate printr-o
crestere a productiei. Aceasta optiune nu se poate materializa fara o decizie
politica clara, fiind cunoscut faptul ca intr-o perioada caracterizata prin
posibilitati limitate de investitii, revitalizarea unor regiuni subdezvoltate este
greu de realizat, singura posibilitate constituind-o, poate, identificarea unor
sectoare viabile pe piata interna sau externa prin dotari si investitii minime.
Printre dificultatile majore pe care le intampina dezvoltarea unor politici
economice locale coerente, in tara noastra, in aceasta perioada de tranzitie de la
economia centralizata de tip comunist la economia de piata, exista in mod cert
trei provocari majore la care politica regionala trebuie sa raspunda:
Necesitatea reconstructiei rapide a economiei acelor judete in care conditiile
noi ale economiei de piata manifesta slabiciuni structurale stringente, care
sunt exprimate sub forma unui somaj foarte ridicat, a subutilizarii
capacitatilor de productie existente si distrugerea infrastructurii tehnice care
a functionat pana acum.
Necesitatea utilizarii tuturor rezervelor locale si regionale pentru regenerarea
economica generala.
Asigurarea, in mod eficient a protectiei mediului, fiind cunoscut faptul ca
industrializarea masiva din perioada comunista a dus la aparitia unor
dezastre ecologice in unele zone ale tarii.
Solutionarea acestor probleme, precum si a multor altele, in aceasta
perioada de recesiune economica in care somajul se accentueaza iar inflatia se
afla la cote alarmante, reprezinta o sarcina foarte dificila pentru intreaga clasa
politica. La aceste presiuni se adauga si faptul ca populatia nu mai poate suporta
costurile tranzitiei economice si incepe sa-si piarda increderea in mecanismele
sistemului democratic. Rezulta din aceste considerente ca numai conjugarea
celor trei planuri: central, regional si local poate duce la rezolvarea provocarilor
economiei de piata.
Planificarea si monitorizarea politicilor de dezvoltare regionala ca obiectiv
strategic in dezvoltarea Romaniei
Pentru ca dezvoltarea economico-sociala a Romaniei sa poata fi relansata
este necesar ca factorii decizionali din tara sa elaboreze si sa adopte strategii
care sa fie in concordanta cu acest deziderat. Printre acestea poate fi considerata
si lansarea unei politici nationale de dezvoltare locala si regionala, construita pe
experienta tarilor vest-europene, dar care sa se articuleze pe specificitatea socioeconomica
a spatiului romanesc.
Din acest punct de vedere, planificarea si monitorizarea reprezinta etape
esentiale in demersul strategic de construire si implementare a unei politici
viabile de dezvoltare regionala in Romania.
In planificarea si monitorizarea unor politici eficiente de dezvoltare
regionala sunt necesare date statistice relevante care sa poata sa raspunda
urmatoarelor nevoi:
sa realizeze o analiza a distributiei variabilelor socio-economice si a
factorilor care influenteaza critic astfel de nevoi pe teritoriul national;
sa permita identificarea si delimitarea acelor regiuni in care nivelele
variabilelor identificate sunt prezentate ca problematice;
sa conduca la reactualizarea politicii de dezvoltare regionala, care a fost
acceptata spre a contribui la solutionarea problemelor identificate;
sa contribuie la monitorizarea folosirii resurselor materiale acordate oricarei
politici implementate, a rezultatelor obtinute imediat prin actiunea acelor
politici si evaluarea eventualului lor impact asupra problemelor identificate.
In practica, raspunzand primelor trei nevoi, se urmareste, respectarea
logica a demersului prezentat, respectiv planificarea unei politici de dezvoltare
regionala. Ultima cerinta prezentata este corelata cu alte necesitati, intrucat
rezultatele evaluarii eficientei politicilor sunt date importante pentru definirea si
eventual reformularea politicilor de dezvoltare regionala.
Recunoasterea importantei obtinerii de informatii statistice relevante nu
solicita neaparat o abordare tehnocratica, pentru ca evaluari statistice, care sa ia
in considerare factori calitativi, sunt necesare pentru a putea fundamenta
raspunsuri la diferite tipuri de solicitari.
Selectia variabilelor cheie, capabile sa reflecte cat mai bine dezvoltarea
regionala, si sa permita identificarea factorilor critici, care influenteaza aceste
variabile, cer o analiza bine fundamentata atat stiintific cat si politic. Intelegerea
informatiilor statistice este legata de furnizarea unor raspunsuri la intrebari, cum
ar fi urmatoarele: Este dezvoltarea regionala mai clar reflectata de catre nivelul
competitivitatii economice, de catre standardul de viata, sau de catre ambele?
Competitia poate fi influentata mai mult de nivelele salariale sau de nivelele de
investitii? Pot fi regiunile identificate nu numai prin omogenitate economica, ci
si prin potentialul institutional sau administrativ, care sa permita distribuirea
eficienta si implementarea politicilor?
La acest set de intrebari nu se poate raspunde printr-o singura informatie
statistica, orice raspuns convingator avand nevoie de un anumit numar limitat de
date statistice, alese cu atentie.
Printre factorii care in lumea reala deranjeaza logica planificarii si
monitorizarii politicii de dezvoltare regionala se afla continutul statisticilor deja
existente, nivelul geografic la care acestea pot fi dezagregate si costul obtinerii
de noi date.
Faptul ca, in Romania statisticile regionale sunt produse in acest moment
la nivel de judet, lucru asociat cu faptul ca acest nivel este considerat local, nu
poate servi ca un cadru viabil construirii unei politici regionale coerente in
Romania. Din acest motiv judetele trebuie agregate in grupari mai mari, incat sa
devina functionale pentru politicile de dezvoltare propuse, urmand apoi
asigurarea faptului ca aceste unitati sunt omogene in interiorul lor, in raport cu
acele probleme pe care politica de dezvoltare regionala urmeaza sa le
solutioneze.
Un aspect suplimentar care trebuie corelat cu lansarea unei politici de
dezvoltare regionala in Romania il constituie relatia dintre modelul
administratiei teritoriale si distributia spatiala a activitatii economice din tara.
Este cunoscut faptul ca in orice economie vestica, politica de dezvoltare
regionala este, prin definitie, fie o recunoastere a slabiciunii economiei de piata,
fie un raspuns la faptul ca activitatile pietei nu reactioneaza adecvat la nevoile
socio-economice, care fusesera agreate politic. Politicile regionale astfel
introduse, sunt difuzate prin structuri administrative, care s-au dezvoltat in timp,
paralel cu distributia spatiala a activitatii economice.
In cele mai multe dintre tarile vest-europene modelele administrative care
existau au reprezentat o parte a problemei dezvoltarii regionale sau au furnizat o
cale relativ eficienta pentru solutionarea acesteia. In Romania relatia dintre
modelul teritorial al structurilor si institutiilor administrative a fost intrerupta
pentru o perioada de 50 de ani dupa cel de-al doilea razboi mondial, timp in care
decizia centralizata a fost hotaratoare in localizarea activitatilor economice. Ca
o consecinta al acestei situatii, nici o structura judeteana sau provincie istorica
nu a avut posibilitatea de a dezvolta mecanisme adecvate, pentru a se putea
implementa eficient tipuri de politici pe care Romania sa le poata aborda in
secolul 21. Din aceasta perspectiva definirea regiunilor poate sa serveasca drept
cadru pentru un nou tip de politici care cere noi abordari si o planificare
distincta.
Asa cum s-a aratat, in cazul demersului strategic, statisticile sunt absolut
necesare atat pentru monitorizarea resurselor alocate politicilor regionale, a
rezultatelor imediate care au fost obtinute, cat si pentru evaluarea impactului
acestor politici asupra problemelor care trebuiesc rezolvate. Din acest motiv
examinarea abordarii adoptata in implementarea politicilor structurale de
dezvoltare regionala ale Uniunii Europene, serveste la exemplificarea acestui set
de nevoi.
Informatia folosita, de catre factorii decizionali, pentru derularea
politicilor de dezvoltare regionala trebuie sa reprezinte obiectivul principal,
verificabil si precis, rational; iar terminologia folosita sa fie clara, usor de
inteles. Aceste calitati sunt mult mai evidente sub forma de date, care pot fi
atent definite sau selectionate pentru politica care se are in vedere si pot fi
cuantificate pe baza definitiilor standard. Factorii calitativi sunt, de asemenea
importanti, dar exista necesitatea de a avea un nucleu central de indicatori, care
sa permita comparatii si evaluari cu grad sporit de credibilitate.
Programarea masurilor de politica regionala este de dorit sa utilizeze
indicatori selectati, care ar putea sa:
specifice situatia si particularitatile regiunii respective;
furnizeze o baza de date pe care sa se articuleze o strategie de dezvoltare si
sa identifice operatii specifice, in concordanta cu aceasta strategie de
dezvoltare;
urmareasca schimbarile produse si dupa incheierea derularii programului
pentru a oferi datele de intrare necesare evaluarii corecte a programului.
Urmand aceste considerente, rezulta ca primul si cel mai important pas in
furnizarea unei astfel de informatii este stabilirea criteriilor de selectie a
indicatorilor ce urmeaza a fi folositi. Prioritatea este aici in a selecta numai acei
indicatori care sa furnizeze o informatie utila privind politicile implementate.
Totdeauna este usor sa se produca o masa de informatie statistica de o valoare
redusa, pentru orice gestionare sau evaluare a politicii de dezvoltare regionala.
In interesul claritatii si eficientei, consistentei si usurintei colectarii, indicatorii
trebuie sa fie formulati cat mai simplu posibil, inca din primul moment; apoi
acestia pot fi combinati in diferiti indicatori hibrizi, care sunt capabili sa
exprime relatiile relevante pentru politicile regionale prevazute.
Pentru gestionarea politicilor de dezvoltare regionala, si formularea unor
strategii de implementare, indicatorii pot fi clasificati in patru categorii:
Indicatori de context, care ilustreaza aspectele cheie ale situatiei socioeconomice
ale fiecarei regiuni si furnizeaza punctul de plecare pentru
definirea originala a programelor; acesti indicatori urmand sa reflecte acele
caracteristici ale regiunii respective, care sunt cele mai semnificative pentru
politicile ce urmeaza sa fie implementate.
Date de intrare, care sunt necesare pentru investigarea si estimarea
anterioara a operatiilor si pentru monitorizarea implementarii lor. Datele de
intrare sunt in general financiare si, ca urmare, trebuie sa identifice alocarea
de resurse pentru fiecare element al programului.
Indicatori de productie, care sunt folositi in monitorizarea rezultatelor,
adesea fizice. Acesti indicatori trebuie sa reflecte natura specifica a operatiei
pentru care ei au fost folositi. Calea cea mai simpla si eficienta pentru
obtinerea acestui tip de indicatori, rezulta din beneficiile obtinute de cei
implicati direct in implementarea programului, folosind tehnici de control
pentru e se preveni savarsirea unui prejudiciu.
Indicatori de impact, care reflecta gradul in care obiectivele unui program sau
intalnit. In modul cel mai simplu, acestia implica urmarirea schimbarii in
acei indicatori de context, care sunt direct legati cu obiectivele programului.
Colectarea si procesarea datelor socio-economice corecte reprezinta un
exercitiu costisitor, iar utilizarea surselor de date pre-existente este, din aceasta
ratiune, o optiune atractiva. Desi utilizarea acestei optiuni in construirea si
implementarea politicii regionale este limitata la extinderea regiunilor folosite
pentru propunerile de colectare a datelor statistice, acestea nu sunt congruente
cu cele folosite pentru implementarea politicii de dezvoltare regionala. Din
aceasta cauza este necesara utilizarea chestionarelor pentru a colecta date, care
sa reflecte schimbarea, fie la nivelul variabilelor, fie la nivelul domeniilor
selectate.
Bibliografie generala
1. Philip Selznic, Leadership in Public Administration, University of
California Press, 1984
2. Dennis Lock, Handbook of Quality Management, Gower Publishing
Company, 1990
3. Arthur A. Thompson Jr., Strategic Management, Richard D. Irwin Inc,
4. Kenneth L. Bernhardt, Cases in Marketing Management, Business
Publications Inc, 1988
5. Robert T. Golembiewski, Cases in Public Management, Houghton Mifflin
Company, 1983
6. Santo Manuel Viriato, Le management public, Presses Universitaire de
France, Paris, 1993
7. Jean Francois Auby, Management Public - Introduction Generale, Sirey,
Paris, 1996
8. Hal G. Rainey, Understanding and Managing Public Organizations,
Jossey Bass Publishers, San Francisco, 1997
9. Serge Alencian, Dominique Foucher- Guide du management dans le
service public, les Edition d'Organisation, Paris, 1994
10. Mark H. Moore, Creating public value - Strategic Management in
Government, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts,
London, 1995
11. Laurence E. Lynn Jr., Public Management as Art, Science and
Profession, Chatham House Publishers, INC, Chatham, New Jersey, 1989
12. Gary Johns, Comportament organizational, Editura Economica,
Bucuresti, 1998
13. Nicolescu O., Management, Editura Economica, Bucuresti, 1996
14. Ioan Lazar, Management General, Editura Dacia, 1997
15. Russu C., Management, Editura Expert, Bucuresti, 1993
16. Ovidiu Nicolescu, Ioan Verboncu, Management, Editura Economica, 1999
17. Yvan Allaire, Management strategic, Editura Economica, 1998
18. Maryem Le Saget, Managerul Intuitiv, Editura Economica, 1999
19. Eugen Burdus, Management Comparat, Editura Economica, 1998
20. Corneliu Maier, Elemente de Management, Editura Servo - Sat, 1998
21. Philip Kotler, Principiile Marketingului, Teora, Bucuresti, 1998
22. Kieron Walsh, Marketing in Local Government, Longman, London, 1995
23. Lauren Hermel, Patrick Romagni, Le marketing public, Economica, Paris,
24. Betrand de Qatrebarbes, Usagers ou clients? Marketing et qualite dans
les services publics Les Edition D'Organisation, Paris, 1996
25. Romain Laufer, Alain Burlaud, Management public, Gestion et legitimite,
Dalloz, Paris, 1980
26. Doris A. Graber, Public Sector Communication: How Organisations
Manage Information, Congressional Quarterly Inc, Washington DC, 1995
27. Alexandru, Ioan, Structuri, mecanisme si institutii administrative,
Bucuresti, Editura Sylvi, 1996
26. Preda, Mircea, Curs de drept administrativ, Casa Editoriala "Calistrat
Hogas", 1995
27. Cornford, J., The Failure of the State, Croom Helm, 1975
28. Brittan, S., The Economic Contradiction of Democracy, British Journal of
Political Science, 1975
29. La Porte, T(ed), Organized Social Compexity, Princeton University Press,
30. Gordon J.R., Lewis J. and Young K., Perspectives on Policy Analysis,
Public Administration Buletin, 1977
31. Badescu C., Alexandru I., Introducere in studiul procesului de cooperare
interregionala, Bucuresti, 1996
32. Regional and Local Government in the European Union, The Committee
of the Regions, Council of Europe, Bruxelles, 1996
33. Disparitati regionale in Romania, 1993-1994 - Guvernul Romaniei,
Bucuresti, 1996
34. H. Fayol, Administration Industrielle et Generale, Dunod, Paris 1916
35. D.Mc. Gregor, The Human Side of the Enterprise, Penguin, New York,
36. H. Mintzberg, The Nature of the Managerial Work, Harper&Row, 1973
37. F.W. Taylor, The Principle of Scientific Management, Harper&Row,
38. R. Burke, Project Management Planning and Control, Wiley, 1993
39. T. Young, The Handbook of Project Management, Kogan Page, 1996
40. A. Etzioni, Modern Organisation, Prentice Hall, 1964
