UNIVERSITATAEA DE STAT - PITESTI
DIRECTII SI CRITICI PRIVIND REFORMA IN ADMINISTRATIA PUBLICA
IORDACHE MIRELA ELENA
FACULTATEA DE STIINTE ECONOMICE SI ADMINISTRATIVE
MOTTO: "SE POATE GUVERANA DE DEPARTE, DAR SE POATE ADMINISTRA NUMAI DE APROAPE"
Decret francez-1852
Administratia publica reprezinta o "mare afacere publica ", in care suntem cu totii implicati in calitatea noastra de cetateni si, ca urmare, este necesar sa nu ramanem pasivi la lucrurile care ne privesc si pe care le putem schimba sau imbunatati in mod direct sau indirect. Acest proiect "Administratia Viitorului " este o sansa pentru mine de a-mi exprima parerea si am convingerea ca cel putin una din propunerile mele va avea aplicabilitate in viitorul apropiat.
Conform Constitutiei Romaniei, art. 119 "administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice ". Principiul autonomiei locale are in vedere organizarea si functionarea administratiei publice locale pornind de la "dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale, de a rezolva si gestiona in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in folosul colectivitatilor locale pe care le reprezinta ", autoritatile administratiei centrale, potrivit principiului subsidiaritatii, intervenind daca si in masura in care obiectivele actiunii nu pot fi realizate de autoritatile locale.
Autonomia locala se manifesta pe mai multe planuri. Pe planul capacitatii juridice, colectivitatile teritoriale locale sunt subiecte de drept distincte, avand propriile interese publice, iar pe plan institutional, ele dispun de autoritati administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste autoritati au competente proprii si iau decizii in interesul colectivitatilor pe care le administreaza. De asemenea, autonomia nu poate fi reala, efectiva, fara prezenta autonomiei in planul mijloacelor umane, materiale, financiare, colectivitatile teritoriale locale avand proprii functionari publici, domeniu(public si privat) propriu, autonomie financiara(buget propriu). Autoritatile locale sunt autonome dar nu si suverane. Autonomia este exclusiv la nivel administrativ, iar nu si legislativ, de guvernare sau judiciar. Autoritatile locale sunt supuse unui control de tutela administrativa exercitat de administratia de stat. Astfel, autonomia locala nu se poate interpreta si aplica decat in cadrul caracterelor statului roman care este un stat unitar complex.
Administratia publica locala din tarile dezvoltate are la baza principiul autonomiei locale si consider ca si in Romania energia trebuie canalizata catre o reala, eficienta si functionala autonomie locala, administrativa si financiara. Acest lucru ofera avantajul aplicarii unor strategii si tactici adaptabile si pliate pe specificul realitatilor locale.
Realitatea demonstreaza ca de aproape 10 ani se incearca adaptarea la transformarile de natura administrativa, politica si juridica ce au loc in statele dezvoltate. O analiza a cadrului legislativ si institutional arata ca nu au fost gasite cele mai bune instrumente pentru realizarea reformei in administratie:
~ nu s-a reusit optimizarea procesului decizional, autonomia locala nefiind asumata complet de autoritatile locale;
~ neidentificarea, in mod cert, a responsabilitatilor si relatiilor dintre diferite institutii;
~ descentralizarea este incompleta, nereusindu-se apropierea de interesul cetateanului, a unor atributii si decizii. Nu s-a reusit nici transferul complet de resurse materiale si financiare care asigura apropierea deciziei de realitatea economica si care confera o mai buna valorificarea a resurselor.
~ bugetele colectivitatilor locale sunt dependente in mare masura de resursele bugetului de stat, veniturile proprii bugetelor locale nedepasind 25% din necesarul de resurse locale, reforma finantelor vizand, dupa model european, o cota de aproximativ 50%.
~ o insuficienta comunicare intre autoritatea publica si cetatean;
~ nu s-a reusit implementarea unui sistem informational in toate ramurile administratiei;
~ exista o nemultumire a cetatenilor determinata de necorelarea dintre confortul urban oferit de autoritati si suma ridicata de bani pe care trebuie sa o verse anual la bugetul local;
~ intrarea in vigoare a Legii finantelor publice locale a fost amanata datorita insuficientei pregatiri a acestui moment, consiliile locale si judetene neorganizandu-si propriile compartimente fiscale.
Este evident ca incepand cu recunoasterea constitutionala a autonomiei locale, multe legi adoptate in perioada postdecembrista au vizat crearea unui cadru legal necesar aplicarii acestui principiu(Legea privind statutul functionarilor publici; Legea privind raspunderea ministeriala; Legea finantelor publice locale; Legea administratiei publice locale; Legea privind dezvoltarea regionala) si, totodata, armonizarea cu legislatia europeana. Acest demers a culminat prin obtinerea de catre Romania a statului de parte la "Carta europeana a autonomiei locale" prin decretul nr.131/1997 si prin Legea nr.199/1997.
Cu toate aceste eforturi, sunt inca necesare o serie de masuri legislative si administrative care sa confere eficienta acestui scop.
Pentru a putea vorbi de o reforma in administratia publica, asupra acestui proces trebuie sa existe amprenta marketingului si managementului public. Administratia este o afacere si trebuie condusa corespunzator pentru a avea randament.
Nu se poate face reforma fara a fi facuta o analiza SWOT prin care sa se identifice avantajele si dezavantajele, oportunitatile si pericolele. Reforma trebuie structurata in scopuri, obiective principale si secundare, strategii., toate stabilite prin raportare la rezultatele analizei mentionate mai sus. Dupa o elaborare riguroasa, aceste planuri trebuiesc implementate cu elementele de rigoare: activitati, responsabili, executanti, supervizori, timp, buget. Toate elementele reformei trebuiesc monitorizate si controlate, iar cand este cazul actualizarea planului. Pasii reformei trebuiesc stabiliti in urma unei abordari manageriale care sa confere dinamica procesului de transformare a organizatiilor publice.
Elaborarea unei legi a descentralizarii reprezinta un punct de plecare pentru o reforma administrativa. Prin intermediul ei se vor clarifica problemele privind repartitia puterilor intre alesi si functionari, competentele colectivitatilor teritoriale si ale statului. Transferul de competenta trebuie insotit de transferul resurselor necesare exercitarii competentelor. Sporirea capacitatii decizionale presupune si existenta raspunderii persoanelor decidente fara a exista posibilitatea imputarii raspunderii in sarcina altor persoane decat in anumite conditii riguros stabilite; asta pentru ca toate autoritatile doresc sa decida, dar toate "fug" de responsabilitati.
De asemenea, trebuiesc create conditiile democratiei participative prin asigurarea informarii si participarii cetatenilor la rezolvarea problemelor majore ale comunitatii, intarirea dreptului de expresie al alesilor locali, asigurarea transparentei actelor administrative. Procedurile de consultare a cetatenilor in problemele fundamentale, trebuiesc prevazute intr-o viitoare lege privind organizarea si desfasurarea referendumului prevazut in Constitutie.
Relatia fiscala dintre administratia centrala si autoritatile publice locale este, inca, una de dependenta, autoritatile locale nebeneficiind de un cadru de acces la piata de credit. Corespunzator legii si limitelor acesteia, autoritatilor locale le-ar fi necesara libertatea deplina de a fixa nivelul impozitelor si taxelor locale. Astfel fixarea se va face prin corelare directa la capacitatea de plata a contribuabililor, crescand totodata interesul asupra modului cum sunt utilizati banii.
Pentru o mai buna si rapida colectare a impozitelor, ar fi necesara utilizarea unor mijloace moderne: cardul, biletul la ordin. Utilizarea aceleasi baze de calcul pentru stabilirea mai multor impozite ar fi o masura ce ar diminua timpul necesar operatiunii de impunere si costurile aferente. Pentru valorificarea resurselor financiare locale disponibile temporar, ar fi oportuna infiintarea unei banci proprii colectivitatilor locale ce ar crea posibilitatea finantarii unor lucrari de investitii, obtinandu-se totodata, si o dobanda pentru sumele depozitate, lucru ce nu are loc prin trezoreria statului.
Orice decizie financiara locala trebuie sa se ia numai in baza unor proiecte, prin intermediul unor liste de prioritati a investitiilor. Ar fi oportuna si intocmirea unui plan financiar multianual de investitii.
Veniturile bugetare se formeaza prin impovararea contribuabililor, care unii dintre ei au venituri sub salariul mediu pe economie, in timp ce multi "investitori si oameni sus pusi fac averi monstruoase" din activitati frauduloase; unde este acel control financiar riguros si de ce suntem aratati cu degetul ca avem o economie subterana care se ridica la cca. 50% din PIB-ul economiei oficiale?
Este bine-cunoscut faptul ca majoritatea oamenilor este nemultumita de calitatea serviciilor locale. Pentru o mai buna comunicare intre administratia locala si cetateni, este necesar ca periodic sa se efectueze cercetari(monitorizarea plangerilor, instituirea unor linii telefonice, chestionarea scrisa) din care sa se afle gradul de satisfacere a nevoilor consumatorilor si masura in care serviciile corespund necesitatilor beneficiarilor.
Anumite servicii, prin crearea cadrului legislativ necesar, pot fi prestate de catre agenti economici privati, sub controlul autoritatilor locale, in schimbul unor facilitati fiscale. Asemenea situatii exista deja(ex.: transportul in comun), dar lipsa unei coordonari riguroase din partea organelor abilitate determina unele nemultumiri in randul cetatenilor.
Avand in vedere faptul ca serviciile publice sunt caracterizate ca fiind perisabile(nu pot fi stocate sau inventariate), oferta lor trebuie sa corespunda tot timpul cererii, si cu multa precautie in situatiile cand aceasta este fluctuanta. Administratia publica trebuie sa fie pregatita si sa anticipeze perioadele de varf ale cererii, iar in conditiile unei cereri reduse sa nu mai fie consumate inutil resurse financiare si materiale.
De asemenea trebuie rezolvata si problema utilajelor si instalatiilor care sunt uzate tehnic si moral. Mecanizarea sarcinilor administrative va oferi avantajul unor servicii de calitate, iar cheltuielile cu investitia vor fi amortizate prin reducerea cheltuielilor cu personalul care va fi substituit de masina.
Este necesar sa se evite dublarea serviciilor publice prin prestarea, in domenii de competenta administratiei publice locale, a unor servicii desconcentrate ale ministerelor de aceeasi natura; e recomandata o mai buna comunicare pe orizontala.
Se investeste foarte putin in invatamant, cultura, in sistemul pensiilor si asigurarilor sociale, asta si pentru ca nu s-au gasit metode de atragere a agentilor privati spre a investii in aceste domenii prin oferirea unor facilitati fiscale. Este necesara revizuirea cheltuielilor cu protectia sociala si indreptarea lor spre categoriile cu adevarat defavorizate, precum si dimensionarea lor astfel incat sa fie incurajata munca si nu nemunca.
Referitor la formarea profesionala, desi piata fortei de munca abunda in specialisti in administratia publica( care pe langa pregatirea de specialitate, sunt pregatiti si in domeniul informatic, limbi straine si au o viziune moderna asupra reformei in administratie si capacitati de a contribui la realizarea ei), multe din persoanele angajate in administratia locala nu au aceasta pregatire, autoritatile investind timp si bani in formarea lor. Este nevoie de functionari publici profesionisti care sa implementeze programele de reforma, care sa fie sustinatori fideli ai acesteia, sa fie pregatiti si aiba cunostintele necesare sa raspunda la schimbare. Trebuie acordata o mare atentie procesului de recrutare, intervievare si selectie a personalului, avandu-se in vedere profilul candidatului ideal.
Un lucru deloc imbucurator este faptul ca, potrivit statisticilor, administratia publica ocupa un loc fruntas in cadrul domeniilor corupte. Acest fenomen are o manifestare piramidala si stoparea lui ar trebui facuta "de la varf", dar asta nu presupune ca nu ar trebui luata atitudine si la nivel local. Functionarii publici trebuie sa dea dovada de probitate si demnitate si sa aiba conceptia ca sub aspect moral ei se bucura de autoritate, neavand dreptul de a se degrada pe sine sau functia sa. Pentru a preintampina unele situatii de acest fel, ar trebui sa li se asigure un sistem de salarizare si posibilitatea realizarii unei cariere care sa atraga si sa mentina oamenii competenti si sa-i motiveze, iar promovarea lor sa se faca pe criterii de performanta si moralitate.
Intrarea in vigoare a Legii privind dezvoltarea regionala demonstreaza ca s-a inteles rolul cooperarii locale si ca aceasta reprezinta cheia imbunatatirii calitatii vietii prin dezvoltarea capacitatii economii locale de a stimula o crestere economica stabila si conditii pentru valorificarea oportunitatilor.
Intr-un document elaborat de Guvernul Romaniei si Comisia Europeana in anul 1996 in cadrului Programului PHARE pentru politica de dezvoltare regionala, se arata ca organizarea administrativ-teritoriala actuala este dezavantajoasa, cu un numar mare de judete. Si intr-adevar, organizarea administrativ-teritoriala a tarii noastre corespunde unor realitati istorice, din punct de vedere administrativ, economic, social, al dezvoltarii stiintei, existente acum peste o jumatate de secol. Este evident ca anumite orasele, potrivit conditiilor economice si sociale pe care le poseda, nu au nici o sansa de dezvoltare, ele abia reusind sa supravietuiasca; o reorganizare teritoriala le-ar modifica situatia prin asimilarea lor de catre orasele puternice. Nivelul de dezvoltare economica actual nu ar permite, direct si imediat, crearea unor judete de dimensiuni medii ale regiunilor puternice de la nivel european, dar o pozitie realista in prezent ar fi de dublare a suprafetelor judetelor, deci de reducere la jumatate a numarului lor la circa 20. Acest lucru ar duce la reducerea disparitatilor existente intre diferite "regiuni" ale Romaniei si autonomia locala nu va mai fi sufocata, iar colectivitatile teritoriale dependente total de stat.
Acesta este un obiectiv care, probabil, va avea posibilitati de realizare in viitorul indepartat. Pentru moment trebuie vizata cooperarea locala si dezvoltarea regionala. Cooperarea locala va avea ca scop realizarea unor proiecte comune ale colectivitatilor locale in scopul dezvoltarii economice, amenajarii teritoriale, protectiei si punerii in valoare a mediului, elaborarii planurilor de transport.
Strategia de dezvoltare locala presupune un cadru normativ procedural care sa defineasca intinderea competentelor diferitelor nivele de decizie strategica, identificarea, antrenarea si solidarizarea actorilor locali pe o baza parteneriala pentru sprijinirea si realizarea efectiva a proiectelor locale, evaluarea resurselor locale umane , fizice, naturale, economice ,financiare. Atata timp cat nu se creeaza conditii legale pentru aceasta colaborare locala si administratiile locale nu actioneaza in vederea realizarii ei, investitorii, chiar si cu acordarea unor facilitati, nu vor avea incredere in acest proiect si nu vor contribui la efectuarea lui. Desi strategia de dezvoltare locala ar aduce multe avantaje (imbunatatirea si dezvoltarea infrastructurii regionale si locale, dezvoltarea turismului(rural, cultural), politici active de ocupare a fortei de munca, promovarea unor politici pliate pe specificul zonal), daca nu se va actiona la nivel administrativ pentru implementarea ei, lucrurile vor arata bine doar "pe hartie".
Asa cum am spus si in partea de inceput a lucrarii, trebuie sa se asigure o monitorizare a aplicarii reformei, urmarindu-se fiecare pas si adoptandu-se eventualele schimbari de strategie in timp util. Modul de gestionare a banului public trebuie supus uni control riguros. Un impediment in reforma administrativa il constituie birocratia excesiva care determina un circuit lent al documentelor. Trebuie regandit acest circuit prin comasarea unor proceduri sau prin realizarea lor in cadrul aceluias compartiment. Tot in sprijinul debirocratizarii sta si extinderea utilizarii in administratia publica a tehnologiilor informatice.
Asa cum s-a si propus deja, elaborarea unui cod administrativ si unul de procedura administrativa ar conferii coeziune sistemului. Dupa realizarea unei legi a contraventiilor prin care putem sa spunem ca am rezolvat multe probleme care, efectiv, nu aveau cadru juridic, un Cod al contraventiilor ar reprezenta definitivarea proiectului.
Reforma administrativa in Romania este necesara numai in conditiile in care ea va fi realizata constiincios si va avea efecte pozitive. Desi statele europene dezvoltate constituie un model, sa nu facem reforma doar ca asa spune Uniunea Europeana, ci pentru ca romanii au nevoie de ea.
