In Roma Antica, notiunea de prefect sau prefectura, semnifica fie unitati administrative, fie functii oficiale (civile,militare,economice.etc.)
Prefectul este, asa cum sustinea Prof. M. Waline, o creatie napoleoniana; ea a fost creata in anul al-VIII-lea de la Marea Revolutie Franceza; pana la modificarea Constitutiei Frantei din anul 1958, prefectul era reprezentantul Guvernului si seful administratiei departamentului in care functiona.
Dupa 1958, prefectul este:
reprezentantul statului, al intereselor nationale;
reprezentantul Guvernului;
organ de administratie generala;
organ de coordonare a serviciilor statului din departament. (J.Rivero)
In tara noastra, functia de prefect a fost instituita prin Legea pentru consiliile judetene nr.396 din 2/14 aprilie 1864 care, in articolul 91, prevedea ca " prefectul, ca cap al administratiei judetene, dirige toate lucrarile acestei administratiuni si executa hotararile consiliului judetean."
Prefectul, dupa cum prevede alineatul 2 al articolului 3, era comisar al Guvernului pe langa consiliul judetean.
Potrivit Legii pentru organizarea administratiunii locale din 3 august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementarile cuprinse in aceasta lege, rezulta ca prefectul avea o tripla calitate, cu atributii corespunzatoare. Astfel:
ca delegat al autoritatii centrale;
ca reprezentant al Guvernului;
seful politiei in judet, potrivit articolului 276.
Autonomia locala, reprezinta un principiu al implementarii institutiei prefectului in sistemul administratiei publice. In ordinea evenimentelor istorice ea este anterioara statului. Prof. Anibal Teodorescu, preciza ca "ideea de autonomie locala atrage dupa sine descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implica autonomia".
De aceea, descentralizarea, ca element esential al autonomiei locale, nu poate fi conceputa, cel putin in statele unitare, fara existenta unui control din partea statului, denumit, traditional, control de tutela, exercitat in unele tari ( Italia, Franta ) de functionari sau autoritati ale administratiei de stat, iar in altele ( Marea Britanie) de catre judecatori. Precizez ca si sistemul controlului de tutela din Franta, ca si cel de la noi de altfel, duce in final, in fata instantei de contencios administrativ.
Autonomia locala, mai ales intr-un stat unitar, nu poate fi conceputa decat in anumite limite. Nu se poate admite ca intr-un stat de drept sa fie nesocotita legea, autoritatea executivului central sau a justitiei datorita aplicarii principiului autonomiei locale. Autonomia locala nu poate fi realizata decat in cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea. De aici legatura organica care trebuie sa existe intre autonomia locala si lege, dintre interesele locale (comunale, orasenesti, municipale, judetene) si interesele nationale exprimate prin lege. Asa se explica de ce, in toate tarile democratice, la nivelul unitatii administrativ-teritoriale de nivelul cel mai inalt, a fost instituit un reprezentant al statului, al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicarii legii de catre autoritatile administratiei publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative. Dupa sistemul francez, acest rol, la noi, l-a avut prefectul, situatie reglementata si de Constitutia adoptata in anul 1991, care la articolul 122, alin. 2, prevede: "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitatile administrativ-teritoriale". Se observa ca, pe baza principiului deconcentrarii, are loc transferul unor atributii ale autoritatii centrale ca si a dreptului de tutela administrativa de la organele centrale ale statului (Guvernul) la reprezentantul local al acestuia (prefectul). Prefectului i s-au stabilit sarcini de administratie generala, cum ar fi coordonarea pe plan local a activitatii serviciilor teritoriale ale ministerelor, precum si exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritatilor publice locale.
Solutia din Constitutie si din Legea administratiei publice locale se poate spune ca este o solutie politica, prefectul ne apare ca fiind om politic (pe baza dreptului pozitiv), ce reprezinta Guvernul, fiind de inteles ca el este supus regulii jocului politici, ca oricare membru al Guvernului.
Prefectul este un organ unipersonal al administratiei publice, investit cu o competenta materiala generala si teritoriala limitata la nivelul judetului in care functioneaza. Articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicata, dispune: "Guvernul numeste cate un prefect, ca reprezentant al sau, in fiecare judet si in municipiul Bucuresti". Textul citat reia dispozitiile cuprinse in articolul 122 (1) din Constitutie. Rezulta, deci, ca prefectul este numit in functie printr-un act de autoritate, si nu ales.
Potrivit articolului 106 din legea mentionata, "Prefectul este ajutat de un subprefect". Existenta subprefectului nu schimba natura juridica a prefectului.
Conditiile cerute de lege persoanei fizice pentru numirea in functia de prefect sau subprefect sunt prevazute in articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicata, si anume: "studii superioare si varsta de cel putin 30 de ani". Aceste conditii sunt cumulative si obligatorii, lipsa oricareia atragand nulitatea actului de numire in functie.
Este de relevat totusi, conditia cetateniei romane si a domiciliului in Romania, impusa de articolul 16 din Constitutia Romaniei, potrivit careia "functiile si demnitatile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetatenia romana si domiciliul in tara".
Articolul 107 din Legea nr.69/1991, republicata, prevede o serie de interdictii si incompatibilitati. In primul rand este precizat faptul ca prefectul sau subprefectul nu poate fi in acelasi timp deputat sau senator. O asemenea dispozitie se coroboreaza cu prevederile articolului 68 din Constitutie potrivit carora "calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu exercitarea oricarei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului".
Din dublul caracter, politic si administrativ al statutului prefectului, care, in acelasi timp, este reprezentantul Guvernului si realizeaza functii administrative importante, rezulta ca acesta nu are nici o garantie in ce priveste cariera sa, care inceteaza odata cu existenta Guvernului care l-a numit. Ori, un specialist in administratia publica presupune o pregatire de specialitate si garantii de stabilitate. In practica, aspectul politic coexista cu cel administrativ si ambele sunt esentiale.
Dupa parerea d-lui prof. Emil Balan, raman actuale afirmatiile facute cu decenii in urma de prof. Tarangul: "Administratia moderna este complicata. Ea pretinde cunostinte si experienta. Astazi nu se mai poate administra numai cu bunul simt si cu o minte sanatoasa Administratia moderna este o stiinta si o arta, incat administratorii nu pot fi improvizati".
Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, potrivit legii, indeplineste urmatoarele atributii principale (articolul 110):
- asigura realizarea intereselor nationale, respectarea legilor si a ordinii publice;
- exercita controlul cu privire la legalitatea actelor administrative autoritatilor publice locale si judetene;
- avizeaza numirea sau eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice ale ministerelor si ale celorlalte autoritati ale administratiei centrale organizate in judete si in municipiul Bucuresti;
- dispune luarea masurilor corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor, prin organele legal constituite;
- raspunde, in conditiile stabilite de lege, de pregatirea si aducerea la indeplinire a masurilor de aparare care nu au un caracter militar; autoritatiile militare si organele locale ale Ministerului de Interne au obligatia sa informeze pe prefect asupra oricaror probleme care pot avea importanta pentru judet;
- prezinta, anual, Guvernului un raport asupra starii generale economice, sociale, culturale si administrative a judetului.
Cat priveste dispozitia potrivit careia prefectul indeplineste si alte atributii prevazute de lege, problema se pune sub doua aspecte si anume:
Un prim aspect il constituie acele atributii, altele decat cele cuprinse in articolul 110, prevazute chiar in Legea nr.69/1991 cum ar fi: convocarea consiliilor locale in sedinta de constituire - articolul 16 alin.(1) - ; numirea si eliberarea din functie a secretarilor consiliilor comunale si orasenesti (articolul 52 alin. ) ; convocarea consiliului judetean in sedinta de constituire - articolul 16 alin. (1), aplicabil potrivit articolului 62- ; asistarea la sedintele delegatiei permanente a consiliului judetean - articolul 69- ; convocarea comisiei administrative - articolul 117.
Cel de-al doilea aspect il reprezinta atributiile pe care le exercita prefectul in temeiul prevederilor altor legi.
Pentru indeplinirea atributiilor ce-i revin, prevede articolul 113 alin. (1), prefectul emite ordine, in conditiile legii. Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate. Ele pot fi normative sau individuale. Am deprins aceasta apreciere din prevederile articolului 114 potrivit carora, ordinul prefectului devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica, prin afisare si publicare cand contine dispozitii normative, sau de la data comunicarii, in celelalte cazuri - adica cele individuale. Precizarea ca aceste ordine se emit "in conditiile legii" inseamna ca ele trebuie sa respecte intocmai conditiile de fond si forma care se cer pentru toate actele administrative, conditii cuprinse in Hotararea Guvernului nr. 390/1993, pentru aprobarea Metodologiei privind pregatirea, elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative.
Pentru a emite ordine nu numai legale, ci si documentate, alin. (2) al articolului 113 prevede ca ordinele - prefectului - care stabilesc masuri cu caracter tehnic si de specialitate, sunt emise dupa consultarea organelor sau serviciilor de specialitate si sunt contrasemnate de conducatorii acestora.
Prefectul pentru a-si indeplini atributiile, este incadrat intr-o structura organizatorica, formata din functionari publici. Aceasta structura organizatorica, avand in frunte pe prefect, formeaza institutia prefecturii. Ca element de baza al sistemului administratiei publice, notiunea de institutie publica, este o entitate pe care prof. Al. Negoita o caracterizeaza drept colectivitate umana constituita pe baza si in executarea legii, inzestrata cu mijloace materiale si financiare, precum si cu personalitate juridica si competenta necesara pentru a putea actiona in vederea organizarii exercitarii legii.
In consonanta cu aceasta definitie apreciem ca organul reprezinta instrumentul de exprimare a vointei juridice a institutiei publice.
Potrivit prevederilor articolului 111 alin. (1) din Legea nr. 69/1991, in exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autoritatilor administrative publice locale si judetene prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, actele acestora, precum si cele ale presedintelui consiliului judetean, cu exceptia celor de gestiune curenta, daca le considera ilegale. Actul atacat este suspendat de drept. Textul mai precizeaza un lucru si anume acela potrivit caruia, prin controlul exercitat, prefectul verifica numai legalitatea, nu si oportunitatea adoptarii sau emiterii unui act administrativ de catre autoritatile administratiei publice locale si judetene.
In fiecare judet si in municipiul Bucuresti se organizeaza, pe langa prefecturi, Comisia administrativa. Ea are urmatoarea componenta: prefectul, care este si presedintele ei, presedintele consiliului judetean sau, in cazul municipiului Bucuresti, primarul general al Capitalei, primarul municipiului resedinta de judet si conducatorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale existente in judete sau in municipiul Bucuresti.
In exercitarea atributiilor sale, comisia emite hotarari, care se adopta prin vot deschis si se semneaza de catre Presedintele Comisiei.
Articolul 119 din lege prevede caracterul obligatoriu al acestor hotarari pentru serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, organizate in judet sau in municipiul Bucuresti. Aceasta obligativitate nu se exprima si fata de autoritatile administratiei publice autonome de la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.
Bibliografie:
Emil Balan- "Drept administrativ si contencios administrativ" - Editura Fundatiei "Romania de Maine"; Bucuresti, 2000; Universitatea "Spiru Haret", Facultatea de Drept.
Emil Balan - "Prefectul si prefectura in sistemul administratiei publice" - Editura Fundatiei "Romania de Maine"; Bucuresti, 1997.
Antonie Iorgovan - "Drept administrativ- tratat elementar" (lV); Editura "Actami"; Bucuresti, 1994.
Antonie Iorgovan - "Tratat de drept administrativ"; Vol.II; Editura "Nemira", 1996.
Mircea Preda - "Tratat elementar de drept administrativ roman"; Editia a-II-a; Editura "Lumina Lex", 1999.
Valentin I. Prisacaru - "Tratat de drept administrativ roman"- partea generala; Editia a-II-a; Editura "All", 1996.
Verginia Vedinas si Mariana Tipisca - "Notiuni de drept administrativ"; Universitatea Bucuresti, Facultatea de Litere, Colegiul de administratie publica; Editura "Credis"
