Gestionarea serviciilor publice - Concesionarea

1.Generalitati privind gestionarea serviciilor publice

Ideea concesionarii unui bun public a fost prezenta inca din dreptul roman, insa fundamentele institutiei concesionarii pentru bunurile private se regasesc abia in Evul Mediu. Dupa caderea Imperiului Roman, se incetateneste obiceiul de a transforma folosinta pamantului in ceva perpetuu, bazat pe un contract si in schimbul unei rente, concesionarul avea doar posesiunea si folosinta, iar proprietarul originar putea pastra proprietatea bunului concesionat. Asupra acestor pamanturi guvernau concomitent doua drepturi perpetue ,si anume, dreptul proprietarului originar, care avea domeniul eminent, si dreptul concesionarului, care avea domeniul util[1].

Cu timpul, dreptul concesionarului capata forta, pe cand cel al seniorului devine tot mai simbolic, incepand sa fie uitat. Asa se explica de ce concesionarul apare, din punct de vedere al istoriei, treptat, ca singurul proprietar legitim, iar redeventa pe care trebuia sa o plateasca seniorului este o sarcina apasatoare si cei care primeau redeventa incep sa fie priviti ca niste paraziti sociali. In Evul Mediu, concesionarea bunurilor domeniului public era sursa de venituri pentru monarhi, mijloc al luptei politice si modalitate de rasplatire a loialitatii.

Concesionarea s-a extins astazi, nu se mai concesioneaza doar pamanturi, ci si alte bunuri, inclusiv servicii, care apartin fie statului, fie unitatilor administrativ-teritoriale ori institutiilor publice.

Serviciile publice ocupa un rol important in viata unei comunitati, de aceea se urmareste o cat mai buna administrare si valorificare a acestora.

Exista mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de catre o persoana publica ( stat, comunitati locale, institutii), fie de catre o persoana privata ( fizica sau juridica). Persoana publica poate gestiona un serviciu public fie in regie proprie, fie printr-o institutie specializata, iar persoanele private pot gestiona un serviciu public in mai multe moduri :in baza unui contract admnistrativ, in baza unui contract de locatie, prin delegare data de autoritatea administratiei publice locale, prin concesionare. Trebuie facuta distinctia intre arendarea serviciilor publice, recunoscuta in legislatia altor state, dar interzisa in Romania.

Autoritatile publice au dreptul de a incredinta gestiunea serviciilor publice intuitu personae, indifferent daca agentul este public sau privat. Desigur , nominalizarea prestatorului de servicii se face potrivit unei proceduri, de exemplu licitatia. Transparenta acestei proceduri este un aspect necesar in ceea ce priveste incredintarea spre gestionare a unui serviciu public, intrucat publicitatea aduce in concurenta mai multi agenti economici candidati , urmand sa fie ales cel mai bun candidat.

Literatura de specialitate a retinut asadar mai multe modalitati de gestiune a serviciilor publice, cum ar fi asocierea in participatie (art.251 din Codul Comercial ),regia proprie ( este gestionat direct de catre autoritatea publica care l-a infiintat), franciza, locatie de gestiune, gestiune delegata unilateral.

Ne intereseaza in mod deosebit concesionarea, intrucat este cea mai uzuala modalitate de gestionare a serviciilor publice utilizata actualmente in tara noastra.

2. Sediul materiei concesiunii

Reglementarea concesiunii este o chestiune pe care autoritatile publice au privit-o cu mare seriozitate, datorita importantei institutiei si datorita consecintelor pe care le are aceasta operatiune juridica in viata comunitatilor locale.

Doctrina romaneasca , in special de dupa 1866 , manifesta rezerve in ceea ce priveste aceasta institutie, lucru reflectat in faptul ca lipsesc reglementari in materie atat in Codul Civil, in Codul Comercial.

In perioada interbelica, sediul principal al materiei concesionarii l-a constituit Legea pentru organizarea si administrarea pe baze comerciale a intreprinderilor si avutiilor publice[2], precum si Legea contabilitatii publice. Potrivit primului act normativ,articolul 1, toate intreprinderile , institutiile, exploatarile si asezamintele publice (sau serviciile din care sunt compuse) care nu au atributii exclusiv administrative, precum si toate bunurile si drepturile care fac parte din domeniul public sau privat al statului , unitaatilor administrative-teritoriale sau din domeniul oricaror altor institutii de utilitate publica, aflate sub controlul acestora, se vor organiza in una din urmatoarele forme : arendare sau inchiriere; concesiune; regie publica sau regie mixta; regie comerciala; regie cooperativa; o combinatie intre aceste sisteme.

Conform aceleiasi legi, durata concesiunii pentru bunurile domeniului public nu putea fi mai mare de 30 de ani, iar pentru bunurile apartinand domeniului privat al statului, unitatilor administrativ-teritoriale sau institutiilor aflate sub controlul acestora, durata concesiunii era de 50 de ani ( art.25, lit.c).

In prezent, exista o serie de dispozitii legale privitoare la concesionarea bunurilor sau a serviciilor publice, in Constitutie, dar si intr-o serie de legi, cele mai multe anterioare legii fundamentale, cum ar fi Legea nr. 15 din 1990[3], privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale, Legea nr. 18/1991, privind fondul funciar , cu modificarile ulterioare, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor, Legea nr.35 / 1991 privind regimul investitiilor straine , la care se adauga o serie de hotarari ale Guvernului, dintre care retinem H.G. nr.1228 / 1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionarii, inchirierii si locatiei de gestiune. Importante dispozitii cu privire la concesiune sunt cuprinse in Legea petrolului nr.134 / 1995 , care devine un fel de drept comun in materie de concesionare a bunurilor proprietate publica, desi legea in speta se refera la terenurile proprietate publica care contin resurse petroliere.

In prezent, Legea nr. 219 / 1998 reglementeaza regimul jurudic al concesionarii, alaturi de Regulamentul privind organizarea licitatiilor pentru achizitii publice de bunuri si servicii ( Monitorul Oficial nr.459 / 30.11.1998).

3. Definirea concesiunii

Institutia concesiunii este complexa are multiple implicatii, atat in plan politico-statal, cat si social.

Natura sa juridica nu este usor de conturat, fiind definita drept o ocupare temporara a domeniului public, deci este o operatiune de instrainare, caracterizata prin faptul ca era revocabila , rascumparabila si nu era perpetua.

Pierre Delvolve defineste concesiunea ca fiind " o conventie prin care o persoana publica insarcineaza cu prestarea unui serviciu public o intreprindere privata care asigura finantarea lucrarilor, exploatarea lor si care este remunerata din redeventele percepute de la usageri."

Gilles Lebreton considera concesiunea serviciului public un act administrative prin acre o persoana publica, numita concedent incredinteaza unei persoana privata, numita concesionar , gestiunea serviciului public pe riscul sau , recunoscandu-i dreptul de a percepe redeventa de la beneficiarii serviciului.[9]

In doctrina romaneasca actuala , Antonie Iorgovan arata ca prin contractul de concesiune , o parte - cedentul - transmite altei parti - concesionarul - spre administrare rentabila , pe un termen determinat, in schimbul unei redevente, o activitate economica, un serviciu public, o subunitate productiva sau un teren proprietate de stat.[10]

Concesionarea serviciilor publice reprezinta un mod prin care administratia armonizeaza interesul general al comunitatii locale cu interesul particular al operatorului serviciului public, persoana privata, in speta.

Legea 219/1998 a concesiunii contureaza conceptual de concesiune stipuland ca operatiunea de concesionare se face in baza unui contract prin care o persoana, numita concedent, transmite pentru o perioada determinata, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numita concesionar, care actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public, in schimbul unei redevente.

4.Subiectele contractului de concesiune

Conform art. 5(1) au calitatea de concedent, in numele statului, judetului, orasului sau comunei:

a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, pentru bunurile proprietatea publica sau privata a statului ori pentru activitatile si serviciile publice de interes national;

b) consiliile judetene, consiliile locale sau institutiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publica ori privata a judetului, orasului sau comunei ori pentru activitatile si serviciile publice de interes local.

Alineatul (2) prevede ca poate avea calitatea de concesionar orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, romana ori straina.

5.Procedura concesionarii

Concedentul va efectua , la initierea concesionarii , un studiu de oportunitate, care va cuprinde :

a) descrierea bunului, a activitatii sau a serviciului public care urmeaza sa fie concesionat;

b) motivele de ordin economic, financiar, social si de mediu, care justifica acordarea concesiunii;

c) investitiile necesare pentru modernizare sau extindere;

d) nivelul minim al redeventei;

e) modalitatea de acordare a concesiunii avuta in vedere; daca se recurge la procedura licitatiei publice deschise cu preselectie sau la procedura de negociere directa, trebuie motivata aceasta optiune;

f) durata estimata a concesiunii;

g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare.

Concesionarea unor servicii publice se aproba pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, orasenesc sau comunal, dupa caz. Conform art. 10 - concesionarea unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public se realizeaza prin licitatie publica deschisa, deschisa cu preselectie sau prin negociere directa.

Licitatia publica deschisa se organizeaza de catre concedent. acesta are obligatia sa publice in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a IV-a, intr-un cotidian de circulatie nationala si intr-unul de circulatie locala anuntului licitatiei publice deschise, care va contine obligatoriu:

a) denumirea si sediul concedentului;

b) obiectul si durata concesiunii;

c) locul unde poate fi studiata documentatia ceruta in vederea participarii la licitatie, prevazuta la articolul 12( 1 )[11];

d) data si locul de primire a ofertelor;

f) durata in care ofertantii raman angajati prin termenii ofertelor lor;

g) data, ora si locul de deschidere a ofertelor.

In cadrul procedurii concesionarii prin licitatie publica deschisa cu preselectie. concedentul are obligatia sa elaboreze un anunt de primire de candidaturi,publicat in aceleasi conditii ca si in cazul licitatiei publice deschise, in care va mentiona:

a) obiectul concesionarii;

b) obiectivele pe care si le propune concedentul;

c) actele doveditoare privind calitatile si capacitatile solicitate canditatilor;

d) termenul de primire a canditaturilor;

e) criteriile de selectie a candidatilor.

Candidaturile sunt inaintate, in plicuri sigilate, comisiei de evaluare, instituita conform art. 16 din legea nr. 219/1998.

Comisia de evaluare analizeaza documentele prezentate si intocmeste lista candidatilor admisi la prezentarea unei oferte, tinand seama de criteriile de selectie precizate in anuntul de primire de candidaturi. Concedentul informeaza, in termen de 5 zile calendaristice, candidatii respinsi despre neacceptarea candidaturii lor. La solicitarea in scris a candidatilor respinsi, in termen de 10 zile calendaristice de la primirea comunicarii de respingere a candidaturilor, concedentul le va transmite o copie de pe procesul - verbal intocmit in urma activitatii de evaluare a candidaturilor.

Concedentul informeaza candidatii ale caror candidaturi au fost selectate despre perioada si locul unde acestia pot studia dosarul de prezentare a concesionarii.

Incepand cu data stabilita potrivit criteriilor formulate,candidatii dispun de un termen, care nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice si nu poate depasi 60 de zile calendaristice, pentru a-si prezenta ofertele.

Dupa depunerea ofertelor, procedura licitatiei publice deschise cu preselectie se desfasoara conform prevederilor art. 15 si ale art. 17 - 21 din lege.

Procedura de negociere directa este aplicabila in cazul in care licitatia publica nu a condus la desemnarea unui castigator. In urma procedurii de negociere directa, concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau persoanei fizice sau persoanei juridie de drept privat, romane ori straine, pe care o alege.

Concedentul are obligatia sa publice in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea IV-a ,intr-un cotidian de circulatie nationala si intr-unul de circulatie locala intentia de a recurge la procedura de negociere directa.

Anuntul, publicat conform prevederilor alin. (1) din lege,trebuie sa precizeze:

a) denumirea si sediul concedentului;

b) obiectul concesiunii;

c) modalitatea prin care concedentul organizeaza desfasurarea negocierilor.

6. Contractul de concesiune

Contractul de concesiune se incheie intre autoritatea cedenta si particularul pe care l-a ales in mod liber, cu respectarea prevederilor legii, in termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, daca prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel. Nerespectarea termenului prevazut la alin. (1) poate atrage plata de daune-interese de catre partea in culpa. (Art. 28)

Refuzul ofertantului declarat castigator de a incheia contractul de concesiune atrage dupa sine pierderea garantiei depuse pentru participare, si daca este cazul, plata de daune-interese.

Contractul de concesiune cuprinde doua parti distincte :

- conventia incheiata intre parti ;

- caietul de sarcini.

Contractul de concesiune va cuprinde clauze obligatorii, prevazute in partea regulamentara, prevazute in caietul de sarcini si partea contractuala ce cuprinde clauze convenite de partile contractante, in completarea celor din caietul de sarcini si fara a contraveni obiectivelor concesiunii prevazute in caietul de sarcini.

In toate cazurile contractul de concesiune va mentiona interdictia pentru concesionar de a subconcesiona, in tot sau in parte, unei alte persoane obiectul concesiunii.

Contractul de concesiune va cuprinde si clauze contractuale referitoare la impartirea responsabilitatilor de mediu intre concedent si concesionar.

La expirarea termenului de concesiune concesionarul este obligat sa restituie, in deplina proprietate, liber de orice sarcina, bunul concesionat, inclusiv investitiile realizate.

In contractul de concesiune trebuie precizate, in mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar in derularea concesiunii, respectiv:

a) bunurile de retur[12] care revin de plin drept, gratuit si libere de orice sarcini concedentului, la expirarea contractului de concesiune.

b) bunurile de preluare[13] care, la expirarea contractului de concesiune, pot redeveni concedentului, in masura in care acesta din urma isi manifesta intentia de a prelua bunurile respective in schimbul platii unei compensatii egale cu valoarea contabila actualizata, conform dispozitiilor caietului de sarcini.

c) bunurile proprii [14]care, la expirarea contractului de concesiune, raman in proprietatea concesionarului. In contractul de concesiune se va mentiona repartitia acestor bunuri la incetarea, din orice cauza, a concesiunii.

Se pune problema legii sub puterea careia va fi incheiata concesiunea, daca concesionarul este persoana fizica sau juridica straina. Art. 30 - (1) prevede : " Contractul de concesiune va fi incheiat in conformitate cu legea romana, indiferent de nationalitatea sau de cetatenia concesionarului, pentru o durata care nu va putea depasi 49 de ani, incepand de la data semnarii lui. Durata concesiunii se stabileste in functie de perioada de amortizare a investitiilor ce urmeaza sa fie realizate de catre concesionar." Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioada egala cu cel mult jumatate din durata sa initiala, prin simplul acord de vointa al partilor.

Pentru solutionarea eventualelor litigii, partile pot stipula in contract clauza compromisorie.

Concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale legate de interesul national sau local, dupa caz.

7. Drepturile si obligatiile partilor contractului de concesiune

A.   Drepturile si obligatiile concedentului

Stabilirea,urmarirea si incasarea pretului tabilit; prin pret se realizeaza venitul garantat al colectivitatii locale, astfel incat el constituie element de fond al contractului de concesiune, asupra caruia nu se comporta negociere. Distingem intre pretul concesiunii si redeventa, ultima constituind un venit suplimentar pentru autoritatile administratiei publice.[15]

Concedentul are obligatia de a plati concesionarului o indemnizatie in cazurile in care intervine o situatie de forta majora si concesionarul trebuie repus in situatia anterioara incheierii contractului.

Dreptul concedentului de a controla modul cum concesionarul isi indeplineste obligatiile contractuale este constituit sub forma unei clause contractuale si decurge nu din calitatea concedentului de parte contractuala, asa cum s-a discutat in jurisprudenta , cat din cea de protector al interesului general, de gestionar al bunurilor si serviciilor colectivitatii locale.

Concedentul poate modifica unilateral clauzele contractuale ori de cate ori este periclitat inteesul general; concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale legate de interesul national sau local, dupa caz. In cazul in care modificarea unilaterala a contractului ii aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul sa primeasca in mod prompt o despagubire adecvata si eficienta. In caz de dezacord intre concedent si concesionar cu privire la suma despagubirii, aceasta va fi stabilita de catre instanta judecatoreasca competenta. Acest dezacord nu poate, in nici un caz, sa permita concesionarului sa se sustraga obligatiilor sale contractuale.

De asemenea , concedentul are obligatia sa-l dezdauneze[16] pe concesionar in cazul in care volumul cheltuielilor efectuate depaseste volumul veniturilor realizate, desi legea stabileste ca , prin natura ei, concesiunea presupune un risc asumat, concesionarul actionand pe riscul si pe raspunderea sa.

B.   Drepturile si obligatiile concesionarului

Sunt identificate doua categorii de drepturi ale concesionarului, si anume, drepturi aferente gestionarii serviciului si drepturi de natura pecuniara.

In prima categorie intra dreptul concesionarului de a exploata un ansamblu de mijloace materiale si juridice, care-i sunt necesare exploatarii serviciului. Este vorba de bunuri ale domeniului public sau privat care-I sunt repartizate, sau de privilegii exorbiante de drept comun : concesionarul beneficiaza cel mai adesea de un monopol de drept, pe care regulile comunitare il repun acum in discutie, administratia angajandu-se sa nu trateze cu un alt concurrent si chiar sa nu favorizeze indirect concurenta.

In cea de-a doua categorie de drepturi , cele pecuniare retinem cateva aspecte esentiale.

Relatiile contractuale dintre concedent si concesionar se bazeaza pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalitati intre avantajele care ii sunt acordate concesionarului si sarcinile care ii sunt impuse. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joaca un rol esential in cazul concesiunii deoarece durata contractului este foarte mare. In consecinta, concesionarul nu va fi obligat sa suporte cresterea sarcinilor legate de executia obligatiilor sale, in cazul in care aceasta crestere rezulta in urma:

a) unei actiuni sau unei masuri dispuse de o autoritate publica;

b) unui caz de forta majora sau unui caz fortuit.

Concesionarul dispune, in principiu,de un monopol in exploatarea serviciului public concesionat. Concedentul nu poate concesiona acelasi serviciu public la doi concedenti.

Concesionarul are dreptul de a incasa tarife de la utilizatorii serviciului public pe care il gestioneaza, tarife care sunt controlate de catre concedent. Tendinta actuala a concedentilor este in sensul diminuarii acestui control al tarifelor, in scopul de a spori sentimental de responsabilitate a gestiunii in randul concesionarilor.

Obligatiile concesionarului se circumscriu asigurarii functionarii serviciului public, cu respectarea regulilor din contractul de concesiune si din caietul de sarcini.Concesionarul trebuie sa asigure continuitatea serviciului, numai forta majora putand exonera pe concesionar. Obligatia de continuitate priveste si pe salariatii operatorului serviciului public, acestia sunt supusi dreptului comun al muncii, cu exceptia dreptului la greva, cand se supun acelorasi limitari ca si agentii publici, dupa regulile stabilite de legiuitor.

Concesionarul va respecta egalitatea beneficiarilor in fata serviciului , chiar daca acesta este acum prestat sub gestiune comerciala. Egalitatea are in vedere calitatea prestatiei pentru niveluri tarifare egale.

Acesta are obligatia de a se adapta modicarilor de regim juridic impuse de catre cedent. Cedentul poate face aceste modificari de regim juridic in scopul adaptarii serviciilor publice la noile aspecte care privesc interesul general.

Chiar daca administratia nu mai gestioneaza direct serviciul public concesionat, responsabilitatea acesteia fata utilizatori si fata de opinia publica nu se stinge. De aceea, ea exercita controale stricte[17], atat tehnice , cat si financiare, asupra gestiunii serviciilor publice, iar concesionarul trebuie sa se supuna.

Concesionarul are obligatia de a executa personal serviciul public, neavand dreptul sa subconcesioneze, in tot sau in parte, serviciul public in cauza.

Exploatarea bunurilor sau serviciilor concesionate trebuie realizata in conditii de eficienta, pentru a le fi conservata , eventual sporita valoarea. Daca prin exploatare concesionarul produce din culpa sa ,prejudicii, el are obligatia de a despagubi administratia publica.

Prin caietul de sarcini concesionarul isi asuma obligatia de a efectua un volum de investitii, propune un program de retehnologizare etc.

In afara acestor obligatii, mai sunt stipulate si norme referitoare la protectia mediului, la incadrarea si concedierea personalului prestator, la paza bunurilor pe care le gestioneaza etc.

8. Incetarea contractului de concesiune

La incheierea contractului de concesiune partile vor conveni asupra cazurilor de incetare a contractului. In contract partile vor putea inscrie clauze specifice referitoare la rezilierea unilaterala sau rascumparare. Art. 35 prevede ca incetarea contractului de concesiune poate avea loc in urmatoarele situatii:

a) la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

b) in cazul in care interesul national sau local o impune, prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri juste si prealabile in sarcina concedentului;

c) in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar, prin rezilierea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri in sarcina concesionarului;

d) in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin rezilierea unilaterala de catre concesionar, cu plata de despagubiri in sarcina concedentului;

e) la disparitia, dintr-o cauza de forta majora, a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renuntare, fara plata unei despagubiri.

BIBLIOGRAFIE :

1..Legea nr. 219 / 1998, Publicata in Monitorul Oficial nr. 459 din 30 noiembrie 1998

2. A.P Parlagi, M.Costea, I.Plumb, R. Dobrescu - Serviciile publice, Editura Economica, 1996.

3. Tribuna Economica, nr. 15 / 2002