NOTIUNEA DE EXECUTIV SI ADMINISTRATIE PUBLICA IN PRINCIPALELE SISREME CONTEMPORANE Doctrina occidentala utilizeaza expresia de “executiv” pentru a evoca generic pe cei doi sefi ai “puterii executive”, pe ministri si alti demnitari, rolul constitutional al acestor autoritati publice neputand fi redus la clasica functie a executivului, adica numai la aplicarea legilor, intrucat activitatea administratiei publice este o specie a activitatii publice. O departajare a atributiilor preponderent politice de cele preponderent administrative este imposibila fara un tablou constitutional al acestora, astfel ca atat seful statului, cat si guvernul, in calitate de “sefi” ai structurilor administratiei publice realizeaza legatura dintre politic si activitatea concreta de aplicare a legii, fie prin stabilirea unor norme subsecvente, fie prin prestarea serviciilor publice, in limitele legii. In functie de regimul politic al unui stat, dar si de forma de guvernamant, dispozitiile constitutionale consacra diferite principii pe baza carora sunt delimitate notiunile de putere executiva si administratie publica de notiunile de autoritate publica si serviciu public. 48242srb96rky8x Doctrina administrativa cu caracter juridic identifica doua mari tipuri sau sisteme de drept aplicabil administratiei: tipul anglo-saxon si tipul francez , sisteme ce prezinta particularitati specifice nationale,ca urmare a mutatiilor suferite dupa al doilea raboi mondial. Sistemul de drept anglo-saxon se individualizeaza fata de cel francez prin doua trasaturi: normele care-l alcatuiesc sunt norme ale dreptului comun (common law), iar litigiile administrative sunt solutionate de catre instantele judiciare de drept comun si nu de catre instante speciale de contencios administrativ. Aceste trasaturi s-au evidentiat atat in Anglia, cat si in S.U.A.,insa doar pana in a doua jumatate a sec.al XIX-lea, cand reformele administrative locale din ambele tari au marcat instituirea unor norme juridice speciale, derogatorii de la dreptul comun - normele de drept administrativ. Trasatura caracteristica a sistemului constitutional britanic este absenta unei constitutii in sens formal si nu in sens material, intrucat la ansamblul coerent de cutume se adauga texte juridice adoptate de parlament, de o importanta deosebita pentru dezvolatarea institutiilor politice din aceasta tara, ca si pentru raporturile dintre guvernanti si guvernati, cum sunt: “Magna Charta Libertatum”(1215), “Petition of Rights”(1628), “Habeas Corpus Act”(1679), “Bill of Rights”(1689), “Act of Settlement”(1701), “Reform Act”(1832), “Parliament Act”(1911), “Statutory Instruments Act”(1946), “Parliament Act”(1959) s.a. Alaturi de aceste acte se aplica si un mare numar de traditii si cutume constitutionale cu un rol functional bine stabilit, de a caror existenta si obligativitate este constienta intreaga natiune engleza, aceste simboluri constitutionale traditionale fiind respectate cu rigurozitate, fara a se simti nevoia unei codificari. rk242s8496rkky In acest esns, Prof. C. Dissescu aprecia la inceputul secolului, ca amintirea si uzul zilnic al drepturilor si libertatilor individuale consfintite de cutuma britanica sunt sapate adanc in viata poporului, atat de adanc incat nici o constitutie din lume nu a fost atat de putin nesocotita cum a fost Constitutia engleza. In Anglia, procesul de formare a institutiilor de guvernare, in special a Monarhiei si Parlamentului a parcurs etape distincte. Mai intai, s-a format Coroana ca simbol al autoritatii publice. Parlamentul a aparut mai tarziu, ca reactie a burgheziei impotriva absolutismului regalitatii, manifestat deseori in forme violente. Parlamentul britanic, una dintre institutiile cele mai vechi ale edificiului constitutional este compus din Regina, Camera Lorzilor si Camera Comunelor. Originea Camerei Lorzilor, ca organism nobiliar, avand prerogativa de a-l consilia pe Rege, trebuie cautata inainte de cucerirea normanda din 1066. Initial, Camera Lorzilor a detinut o evidenta superioritate fata de Camera Comunelor datorita pozitiei privilegiate in raporturile cu Coroana, puterea politica a Camerei Lorzilor provenind din compozitia sa sociala: marea aristocratie engleza si inaltii prelati ai Regatului, legati prin interese comune de institutia regalitatii. Pana la sfarsitul secolului al XVIII-lea, Camera Lorzilor a reprezentat centrul real al puterii politice, dupa care rolul sau politic s-a diminuat, devenind simbolic, astfel ca , in prezent, puterea politica a parlamentului britanic este concentrata in sanul Camerei Comunelor, fiind exercitata de aceasta, in stransa legatura cu programul politic si interesele partidului de guvernamant. Din punct de vedere al organizarii puterilor si al raporturilor dintre ele, vechile cutume constitutionale au fost inlocuite cu altele. Astfel, daca recrutarea prim-ministrilor se facea, conform vechilor cutume, din randul Camerei Lorzilor, iar ministrii raspundeau in fata acesteia, astazi raspunderea ministilor se angajeaza numai in fata Camerei Comunelor, iar premierii sunt recrutatidintre deputati. Camera Lorzilor este condusa de Lordul Cancelar, membru al guvernului si presedinte al Curtii Supreme de Apel. Camera Lorzilor poate numi comisii speciale cu caracter temporar (selct committees) insarcinate cu solutionarea unor probleme concrete ale activitatii Camerei. De asemenea, Camera Lorzilor serveste monarhul sa-si faca cunoscuta pozitia fata de programul Guvernului prin mesajul Tronului. Camera Lorzilor, simbol al dezvoltarii constitutionale a Marii Britanii si factor decisiv al intaririi increderii natiunii engleze in institutiile sale politice,ramane o constanta a vietii politice, fiind pastrata nu numai in sistemul de guvernare, ca o institutie politica adanc inradacinata, ci si in constiinta publica. Camera Comunelor este organismul care concentreaza intreaga putere legislativa a parlamentului.Membrii Camerei Comunelor sunt desemnati prin alegeri generale, prin vot universal. Camera Comunelor este prezidata de “Speaker”, el insusi parlamentar ales in aceasta functie de catre membrii Camerei. El are sarcina de a conduce dezbaterile din Camera si de a veghea la respectarea regulilor de procedura parlamentara ale Camerei. In Camera se formeaza doua grupuri parlamentare, fiecare cuprinzand deputati apartinand unuia dintre cele doua partide principale. Fiecare grup parlamentar este condus de un lider. Partidele politice britanice sunt constituite pe principii stricte de disciplina, astfel ca deputatii sprijina activ programul politic al partidului care i-a propus la candidatura. In cadrul Camerei Comunelor, opozitiei i se asigura toate conditiile pentru a critica programul guvernamental, primul-ministru ca si pe ceilalti membri ai Cabinetului. Majoritatea parlamentara este o sustinatoare a cererilor Guvernului adresate Camerei. Dreptul de dizolvare al Camerei il detine Monarhul dar de fapt, primul-ministru este cel ce solicita acestuia dizolvarea, iar Regele se conformeaza. Camera are atat o functie legislativa, cat si functii nelegislative, cum este controlul exercitat asupra Guvernului. Cat priveste functia legislativa a Camerei Comunelor, aceasta este dirijata din umbra de catre guvern, care utilizeaza parghiile parlamentare si normele stricte ale disciplinei de partid. Exista si situatii cand Parlamentul abiliteaza expres Guvernul sa adopte norme cu putere de lege, insa Parlamentul isi rezerva dreptul de a controla activitatea normativa a Guvernului, atat prin comisiile sale, cat si prin crearea cadrului legislativ in care orice persoana, fizica sau morala, se poate plange daca prin actele Guvernului i s-au produs in mod nejustificat pagube. Ca functii nelegislative ale Camerei se poate retine responsabilitatea ministrilor in fata Parlamentuluidar si puterea bugetara a acestuia, cu toate ca in sistemul constitutional britanic activitatea bugetara poate fi redusa schematic la urmatoarea formula:Guvernul solicita fonduri, Camera Comunelor le acorda, iar Camera Lorzilor aproba aceasta atribuire . Desi sistemul constitutional britanic se bazeaza pe principiul separatiei celor trei puteri: legislativa, executiva si puterea judecatoreasca, intre acestea exista mecanisme constitutionale de interferenta, de colaborare si cooperare in procesul de guvernare. De pilda, parlamentul numeste primul-ministru si pe ministrii,guvernul exercita initiativa legislativa, comisiile parlamentare verifica activitatea guvernului, deputatii interpeleaza ministrii etc. O expresie a acestei colaborari intre puteri este si responsabilitatea ministeriala care consta in prerogativa parlamentului de a cere membrilor guvernului sa raporteze in fata acestuia in legatura cu modul in care isi indeplinesc atributiile. Monarhul Angliei este un simbol al traditiei, doar aparent implicat in viata politica, statutul sau corespunzand maximei:”Regele domneste, dar nu guverneaza”. El este considerat iresponsabil din punct de vedere politic si se bucura de o adevarata imunitate in materie penala si civila. Asa- numitul rol politic al monarhului este pur formal, intrucat acesta se conformeaza, fie dorintei guvernului, fie unor cutume in favoarea acestuia. Astfel,Monarhul are urmatoarele atributii: desemnarea primului-ministru (in mod obligatoriu liderul partidului invingator in alegeri); sanctionarea legilor (cutuma ii recunoaste dreptul de veto, dar acest drept nu a mai fost utilizat da al inceputul sec.al XVIII-lea); prezinta “mesajul Tronului” la deschiderea fiecarei sesiuni parlamentare, de fapt, o pledoarie in favoarea programului guvernamental al partidului aflat la putere; inmanarea ordinelor si distinctiilor; dizolvarea Camerei Comunelor (initiativa apartine primului-ministru, Regina conformandu-se cererii acestuia); declararea starii de razboi si incheierea pacii; incheierea tratatelor; recunoasterea altor state si guverne. Regele pastreaza rolul necontestat de sef al Bisericii anglicane, fiind de asemenea, sef al Commonwealth-ului britanic. Teza dupa care, in tarile anglo-saxone nu exista un drept administrativ, in sensul dreptului administrativ francez, este sustinuta si de autori nord-americani. Spiritul practic al americanilor a condus la indepartarea de regulile ancestrale britanice, formandu-se un drept administrativ nu numai pentru administratia activa, dar si pentru administratia contencioasa, in ultima instanta, litigiile dintre doua autoritati administrative sau dintre autoritatile administrative si persoanele private fiind solutionate dupa regulile dreptului comun. In prezent continutul federalismului american poate fi caracterizat prin urmatoarele trasaturi: autonomia constitutionala a fiecarui stat; larga manifestare a initiativei populare; descentalizarea administrativa. Caracterul federal al statului american rezulta chiar din cuprinsul Constitutiei si se exprima in cele doua principii generale ale organizarii federative:principiul participarii si principiul autonomiei. Principiul participarii, cuprins in primul articol al Constitutiei, paragraful 3, prevede ca fiecare stat al Uniunii este reprezentat in Senat de catre doi senatori. Principiul autonomiei, consacrat in amendamentul X adoptat in 1791, prevede ca “puterile care nu sunt delegate Statelor Unite de catre Constitutie si nici nu sunt interzise de aceasta statelor, sunt rezervate statelor respective sau poporului”. Beneficiind de autonomie, statele federale au putut avea propria Constitutie, precum si reglementari de interes local aplicabile circuitului civil, in domeniul bugetar , administativ, fiscal, judecatoresc etc.Principiul autonomiei este garantat, orice lege care ar incalca autonomia unui stat putand fi atacata in fata instantelor judecatoresti pentru neconstitutionalitate. Congresul S.U.A., forul legislativ federal, este format din doua camere legislative: Senatul si Camera Reprezentantilor si are, in principal, doua functii: adoptarea legilor federale; controlul asupra activitatii Executivului. Cat priveste functia de supraveghere a Administratiei, Congresul este interesat direct sa aiba o reprezentare exacta a modului in care legile pe care le voteaza sunt puse in aplicare de Administratie si respectate, inclusiv de aceasta.Aceasta functie a Congresului este asigurata in principal de comitetele permanenete ale celor doua camere, care exercita un control de specialitate asupra unor departamente sau servicii ale Administratiei. Notiunea centrala a dreptului administrativ american este aceea de “agency”, prin care se desemneaza un organ administrativ in general , organ ce poate fi denumit comisie, departament, autoritate, birou, functionar, administrator, organ sau chiar agentie. Motivele pentru crearea agentiilor rezida in dorinta Congresului de a obtine o supervizare continua asupra unei probleme si de a nu impovara Curtile de justitie cu spete a caror rezolvare cere, conform unor reglementari speciale, o specializare tehnica. Congresul are dreptul constitutional de a cere informatii de la orice agentie/ serviciu ale administratiei.In mod firesc, unele informatii sunt obtinute cu dificultate, puterea Congresului fiind contestata de Admininstratie. In astfel de situatii, ultimul cuvant il au instantele de judecata. Presedintele Statelor Unite are urmatoarele functii tradititonale: functia de sef al statului; functia de sef al puterii executive; functia de comandat sef al fortelor armate; functia de sef al diplomatiei; functia de legiuitor; functia de informare a poporului american cu privire la starea Uniunii. Pe langa aceste functii, Presedintele are si alte prerogative: coordonator al politicii economice, aparator al politicii sociale, pivot al sistemului federal, detinator al situatiilor de amorsare a unor crize interne si externe. Ca sef al statului, Presedintele exercita atributiile clasice ale acestei institutii, dintre care pot fi mentionate urmatoarele: reprezentarea natiunii americane pe plan intern si extern; acreditarea ambasadorilor; primirea reprezentantilor altor state; conferirea unor titluri de onoare, a unor distinctii civile si militare etc. In ce priveste atributiile de sef al puterii executive, Legea fundamentala nu explica continutul acestei puteri. Unii analisti au apreciat pe baza textului constitutional (Art.2,Paragraf1) ca “notiunea de putere executiva” este sinonima cu cea de “Presedinte”, Presedintelui revenindu-i sarcina sa asigure executarea legilor(ca atributie generala a executivului). In acest sens, Constitutia prevede ca Presedintele “supravegheaza aplicarea corecta a legilor”(Art.2, Paragraf 3). Sistemul constitutional francez este nu numai un sistem prezidential, ci si parlamentar, cele doua trasaturi caracteristice sistemelor constitutionale parlamentare regasindu-se in cuprinsul Constitutiei franceze: raspunderea politica a guvernului in fata parlamentului; dizolvarea parlamentului de catre executiv, in anumite conditii prevazute expres si limitativ in Constitutie. Spre deosebire de sistemul de drept anglo-saxon, in Franta sistemul judiciar este divizat in trei ramuri:drept penal, drept judiciar (drept privat) si drept administrativ, fiecare din cele trei ramuri fiind organizata si functionand dupa reguli proprii. Sistemul judiciar administrativ este constituit din tribunale administrative si Consiliul de Stat, organ consultativ al Guvernului si in acelasi timp, organ suprem al jurisdictiei administrative. Se admite in general, ca practica jurisprudentiala a Consiliului de Stat a reprezentat “forta de propulsie” a dreptului administrativ modern francez, hotararile sale fiind unanim acceptate ca izvoare ale dreptului administrativ in vigoare. Initiatorii actualei constitutii franceze, promulgata la 4 Octombrie 1958, au fost preocupati de doua idei fundamentale, idei ce se regasesc in cuprinsul acesteia datorita ablitatii cu care Generalul De Gaulle,aflat atunci la conducerea guvernului, a manevrat instrumentele constitutionale pe care le avea la dispozitie: necesitatea intaririi puterii executive, indeosebi ale prerogativelor constitutionale ale sefului statului, caruia ii revine atat rolul de arbitru intre toate fortele politice, cetatenii francezi si organele statului,cat si misiunea de a fi “garantul independentei nationale,a integritatii teritoriale, al respectarii acordurilor Comunitatii si a tratatelor”(art.5 din Constitutie); configurarea unui parlament “rationalizat” ale carui functiisa fie limitate la controlul Guvernului si votarea legilor,in anumite domenii ale vietii sociale. Constituantul francez a avut in vedere o separare neta, cvasi absoluta a celor trei puteri si realizarea unui echilibru stabil prin arbitrajul Presedintelui Republicii. Ca mediator al fortelor politice, desi este component al puterii executive, Presedintele asigura continuitatea obiectivelor politice si economico-sociale nationale, respectarea angajamentelor luate in numele Frantei, fara a ceda in fata presiunilor grupurilor parlamentare sau ale Guvernului rezultat din confruntarea electorala a partidelor politice. Desi Constitutia instituie o preponderenta a rolului puterii executive in ansamblul procesului de guvernamant, Parlamentul isi pastreaza functiile sale traditionale: votarea legilor si controlul asupra puterii executive, functii ce sunt insa limitate de prerogativele constitutionale ale Guvernului. Preponderenta conferita de catre costituant puterii executive se explica atat prin ratiuni de ordin economic(in 1958 lua nastere Piata Comuna), cat si de ordin militar, dar si prin faptul ca indelungatul regim politic parlamentar anterior nu reusise sa solutioneze noile probleme economice, cu care Franta se confrunta dupa al doilea razboi mondial . In doctrina constitutionala franceza se apreciaza ca, dupa1958 Franta a dispus de institutiile de care avea nevoie si nu de institutiile care corespundeau propriilor deprinderi de guvernare de pana atunci,fiind general admis ca, dupa 1958, locul si rolul Parlamentului in raport cu Executivul s-au diminuat mult, chiar peste pragurile constitutionale. Azi insa, exista opinii potrivit carora, doctrina parlamentului “rationalizat” nu mai prezinta actualitate intrucat, in prezent se vorbeste de o majoritate parlamentara, stabila si coerenta, care face inutila incercarea Executivului de a reduce rolul parlamentarilor.
