Introducere
Dreptul in general se grupeaza pe ramuri distincte in functie de obiectul de reglementare. Studiul administratiei publice ca si dreptul administrativ de altfel ocupa ocupa un loc primordial in studiul dreptului.
Intelegerea si cunoasterea stiintifica a oricarei materii este inlesnita de identificarea notiunilor de baza, prin acesta putandu-se descoperi esenta fenomenului cercetat.
Avand in vedere importanta deosebita pe care o ridica fenomenul administrativ an tara noastra, in urma evenimentelor din 1989, am gasit necesara abordarea temei de fata, Procedura contenciosului administrativ conform Legii nr. 29 din 7.11.1990 , pornind de la actualitatea sa si de la faptul ca actuala Constitutie a Romaniei (aprobata la 21.11.1991) prevede prin drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor si 'dreptul persoanei vatamate de o autoritate administrativa . Astfel articolul 48 din Constitutie statueaza: 'Persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei. Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stbilesc prin lege organica.
Aceasta lege organica la care se refera textul constitutiei este insasi Legea contenciosului administrative nr.29 din 7 noiembrie 1990, modificarile intervenite prin Legea nr. 59/23.07.1993 pentru modificarea codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 si a Legii nr.94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de conturi (M.Of. n. 177/26.07.1993).
De aici rezulta si importanta pe care a dat-o legiuitorul acestei institutii juridice, prin consacrarea acetui drept al cetatenilor si in legea fundamentala a tarii, care este Constitutia Romaniei.
Contenciosul administrative roman ale radacinilor adanc infipte in istoria tarii noastre, el aparan la 1864, cand Legea din 11 februarie se infiinteaza Consiliul de Stat ca organ consultative pe langa Guvern, ceea ce dovedeste ca inaintasii nostri au acordat o atentie deosebita acestei institutii juridice.
Pentru realizarea acestei lucrari mi-am propus o sinteza, ingloband puncte de vedere ale juristilor mai ales, prevederei legale cuprinse in acte normave aparute in decursul timpului, semnalarea acestor aspecte contemporane legate de aceasta institutie juridica, avand ca obiectiv o corecta interpretare si intelegere a contenciosului administrativ, in vedrea reinstaurarii unei democratii stabile in tara noastra.
In raport cu obiectivul propus propus prin tratarea acestei teme, am strecurat desfasurarea analizei pe trei capitole si anume:
Contenciosul administrativ- notiunea si rolul acestei institutii in apararea drepturilor fundamentale ale omului si cetateanului;
Partile litigiului, obiectul actiunii si instntele administrative si
Procedura contenciosului administrativ.
Astfel, in primul capitol am urmarit aspectele legate de evolutia istorica a contenciosului administrative in Romania si categorii dde contencios administrativ.
Pentru a putea reda correct tema de baza a acestei lucrari si anume 'procedura contenciosului administrativ , tratata in capitolul III, structurata in trei sectiuni, cuprinzand: raspunderea in contenciosul administrativ, caile de atac impotriva sentintelor pronuntate de instantele de contencios administrativ si respectiv executarea hotararilor pronuntate de instantele de contencios administrativ, am considerat necesar si important mai intai introducerea unui capitol separa, capitolul II, referitor la caracterul contenciosului administrativ, partile in litigiu de contencios administrativ, obiectul actiunii de contencios administrativ, instantele de contencios administrativ, actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc, actele administrative exceptate de controlul judecatoresc, precum si rolul actelor pregatitoare si operatiunilor tehnico-materiale in lumina contenciosului administrativ, toate reglementate de Legea nr.29/1990, modificata prin Legea 59/1993.
CAPITOLUL I
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV - NOTIUNEA SI ROLUL ACETEI INTITUTII JURIDICE IN APARAREA DREPTURILOR FUNDAMENTALE ALE OMULUI SI CETATEANULUI
Pentru a defini notiunea de <<contenciosadministrativ>>este necesara precizarea etimologica a cuvantului <<contencios>>. Se stie ca acest cuvant, vine din cuvantul francez <<contieux>>care la randul sau se trage din latinescul contentiosul -certaret, adjectivul substantivului <<contentio>> adica disputa, conflict,confruntatre.
etimologic vorbind contenciosul administrativ nu ar fi, prin urmare, altceva decat totalitatea mijloacelor juridice puse la dispozitia cetatenilor pentru a putea lupta in, vederea restabilirii ordinii de drept tulburate prin actele juridice si faptele materiale ale organelor administratiei de stat, intervenite in aplicarea legilor si in funcsionarea serviciilor publice.
Transpusa in practica juridica, notiunea de <<contencios administrativ>> a primit un numar de acceptiuni specifice, chemate sa raspunda nevoii de a desemna pe cale convectionala anumite categorii de realitati interesand doctrina si practica dreptului administrativ.
Aceste acceptiuni pot fi grupate in doua tipuri principale de definitii.
Un prim asemenea tip este cel care considera contenciosul administrativ ca <<un ansamblu de reguli de drept>>, avand un obiect specific, in timp ce un al doilea tip vede in contenciosul administrativ <<un ansamblu de litigii>>deosebite prin natura lor de alte litigii.
In sensul primului tip de definitii, contenciosul administrativ ar fi<<totalitatea regulilor de drept>>, potrivit carora sunt solutionate de organele competente ale statului litigiile juridice care pun in cauza acte ale administratiei de stat.
In sensul celui de-al doilea tip de definitii, notiunea de contencios administrativ ar desemna <<ansamblul litigiilor juridice>>nascute cu ocazia exercitarii activitatii executive in masura in care pun in cauza acte ale autoritatilor de stat competente sa o indeplineasca.1
Aplicarea principiului separatiei puterilor in stat asigura un echilibru si un control intre cele trei puteri:legislativa, executiva si judecatoreasca.
Aceste trei puteri colaboreaza si se controleaza reciproc pentru buna functionare a statului. Colaborarea si controlul autoritatilor judecatoresti (care exercita puterea judecatoreasca) la asigurarea aplicarii corecte a legii de catre autoritatile administratiei publice este una din conditiile necesare pentru intarirea ordinii de drept.
Acest control, efectuat fie de instantele speciale jurisdictionale, fie de instantele judecatoresti de drept comun, cu ocazia solutionarii litigiilor generate de activitatea autoritatilor administratiei publice sau de functionarea acestora, poarta denumirea de contencios administrativ.
Notiunea de contencios administrativ are o sfera mai larga sau mai restransa, dupa cum cuprinde totalitatea litigiilor dintre administratia publica si cei administrati sau numai o parte dintre acestea si anume cele care se solutioneaza de anumite instante judecatoresti, potrivit unor reglementari juridfice si unor principii de drept public. Atat in conceptia generala, cat si in cea restransa, notiunea contenciosului administrativ are un sens material si unul frmal, organic.
Sensul material priveste litigiile juridice pe care le cuprind e si regimul juridic care li se aplica in rezolvare (dreptul comun sau rergimul juridic administrativ). Sensul formal(organizatoric) se refera al organele de jurisdictie care sunt competente sa solutioneze respectivele litigii. Acest din urma sens sta la baza Legii nr.29/1990 rpivind contenciosul administrativ.2
In unele tari occidentale(Italia, Franta, Belgia s.a.) controlul jurisdictional asupra actelor administrative este dat in competenta asa-numitelor <<tribunale administrative>>, iar in tari ca Anglia, Norvegia, Danemarca, acesta este dat in competenta instantelor de drept comun.
In Romania, activitatea de contencios administrativ nr.29/1990, astfel cum a fost miodificata prin Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedura civila, a Codului familiei, a Legii nr.94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, la tribunale judetene si al municipiului bucuresti, la Curtile de Apel si la Curtea Suprema de Justitie - organe ce fac parte din sistemul organelor puterii judecatoresti.
Din punct de vedere al litigiilor ce formeaza obiectul judecatii, functionarea jurisdictionala se imparte in doua ramuri :
a) contenciosul de drept administrativ - alcatuit din totalitatea litigiilor de competenta organelor judecatoresti propriu-zise de natura civilo-comerciala si penala;
1.Tudor Draganu, introducere in teoria si practica statului de drept ,ed.Dacia,Cluj-Napoca,pag.168-169.
2 Alexandru Negoita, Legea contenciosului administrativ,Revista Dreptul' nr,6/1991
G.C.Raricescu, Contencios administrativ roman ,bucuresti,1936,pag.79-80
b) contencios administrativ - compus din totalitatea litigiilor de naura administrativa, dupa sistemul de drept pozitiv adoptat in diverse state.
Pentru definirea complet a notiunii de contencios administrativ se desprind cateva elemente esentiale.
In primul rand, se poate afirma ca activitatea desfasurata de instantele de contencios administrativ este de a solutiona cu putere de adevar legal, un conflict juridic, in care cel putin una din parti este un serviciu public administrativ.
In al doilea rand, organele care infaptuiesc aceasta activitate, special create, fac parte din sistemul organelor judecatoresti.
In al treilea rand, obiectul de contencios administrativ il constituie:
a) anularea ori modificarea unui act administrativ de autoritate;
b) obligarea autoritatii administrative la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege;
c) repararea pagubei ce i-a fost cauzata prin emitere actului administrativ de autoritate, ori prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
Astfel, prin contencios adminstrativ, se intelege activitatea de solutionare, cu putere de adevar legal, de catre instantele de contencios administrativ competente, potrvit legii, a conflictelor juridice in care cel putin una din parti este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nascut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut dde lege. In doctrina romaneasca interbelica, notiunea de contencios administrativ este utilizata fie intr-un sens larg, materia, evocand totalitatea litigiilor dintre administratie si particulari (indiferent cine solutioneaza litigiul, un organ judecatoresc sau un organ administrativ), fie intr-un sens strict, evocand litigiile solutionate numai de instantele judecatoresti.
Profesorul Constantin Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind totalitatea litigiilor nascute intre particulari si administratiunile publice cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinand dreptului public.
Pentru intelegerea corecta a notiunii de contencios administrativ sunt necesare unele precizari:
Sunt de competenta instantelor judecatoresti de cotencios administrativ (in cadrul sectiilor de contencios administrativ ale tribunalelor judetene si al municipiului Bucuresti, ale Curtii de Apel si Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie), litigiile prevazute de art.1 din Legea contenciosului adiministrativ nr.29/1990, potivit carora, orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drpt recunoscut de lege, se poate adresa intantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata 5. La acestea si prevederile art.48(1) si 122(4) din Constitutia Romaniei de la 21 noiembrie 1991. Astfel, art.48(1) privind Dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, prevede: persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei iar art, 122(4) prevede ca prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului in cazul in care considera actul ilegal.
Sunt de competenta instantelor de drept comun, litigiile date in competenta lor prin legi speciale(conform Legii nr. 29/1990).
Sunt de competenta unor organe de jurisdictie speciala care functioneaza in acdrul unor organe ale administratiei publice, litigiile date prin lege, in competenta acestor organe (cazul organelor jurisdictionale din sistemul Curtii de Conturi, a M.Ap.N. si M.I.).
Trecerea activitatii de contencios administrativ in competenta instantelor judecatoresti specializate si a celor de drept comun, precum si a jurisdictiilor speciale administrative nu se poate realiza decat numai printr-o lege organica . De aici rezulta rolul acestei institutii juridice in apararea drepturilor fundamentale ale omului si cetateanului.
C.G. RARICESCU, Op. Cit.,pag.33
5 Legea nr.29/1990 art.1
6 Constitutia Rominiei din noiembrie 1991
7 Valentin I. Prisacararu, contenciosul administrativ roman , ed.All, bucuresti,1994,pag. 5
SECTIUNEA I
EVOLUTIA ISTORICA A CONTENCIOSULUI ADNMINISTRATIV IN ROMANIA
Contenciosul administrativ roman are radacini adanc infipte in istoria tarii noastre. El are o evolutie istorica deosebita, determinata fiind de modificarile ce au avut loc de-a lungul timpului in istoria tarii. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima data in tara noastra prin Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, dupa sistemul francez.
In perioada 11.02.1864-12.07.1866,contenciosul administrativ a fost realizat de catre Consiliul de stat care avea trei categorii de atributii:
a) in materie legislativa(de pregatire a proiectelor de legi);
b) administrativa;
c) de contencios administrativ (rezulta din Legea de organizare a Consiliului de Stat).
Art.51 din Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat arata ca atributiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau:
a) in contra hotararilor ministrilor date cu exces de putere sau cu nerespectarea dispozitiilor legilor si regulamentelor in fiinta;
b) in contra hotararilor sau actelor de executare emise de prefecti sau alti agenti administrativi, date cu neresapectarea legilor si regulamentelor;
c) in contra hotararilor comisiunilor de lucrari publice, precum si in toate cazurile de natura contencios-administrativa ce i se vor atribui printr-o anumita lege.
Cu privire la repararea pagubelor prin acte administrative ilegale, art.33 al aceleiasi legi prevede ca, in materie contencioasa, cand se atinge interesul unui particular sau persoana juridica, hotararea Consiliului de Stat nu inchide drumul jurisdictiunilor tribunalelor, decat in cazul care anume se va determina de lege sau in cazul in care partile vor da in scris ca sunt multumite de hotararea Consiliului.
Potrivit art.54: hotararile Consiliului de Stat in materie contencioasa se citesc in public, se transcriu intr-un registru special si se vor inainta ministrului respectiv , iar art.55: daca hotararea este definitiva, sau daca se da cu multumirea partilor, se va executa prin ministerul respectiv sau prin decret domnesc -care se vor anula sau modifica, dupa caz, potrivit hotararii Consiliului de Stat, actul administrativ atacat in contencios administrativ . Privind natura activitatii Consiliului de Stat, profesorul G.C. Raricescu spunea: In aceasta faza, Consiliul de Stat francez, care servise, in mare parte, ca model legiuitorului roman.
In perioada 12.07.1866-01.07.1905
Consiliul de Stat a fost desfiintat prin Legea pentru impartirea diferitelor atributiuni ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866, iar atributiunile lui in materie de contencios administrativ au fost impartite intre Curtile de apel si instantele judecatoresti de drept comun. Potrivit art.7 din Legea din 12 iulie 1866, toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanta superioara a consiliilor judetene sau a comitetelor permanente, prin art.27 al Legii rurale, se vor judeca de curtile de apel respective, cu recurs in casatie pentru cauza de incompetenta si de exces de putere , iar conform art.8, celelalte afaceri de natura contencioasa, pe care Consiliul de Stat le judeca, sau pe temeiul legii sale constitutive sau in temeiul unei legi speciale, se vor judeca de instantele judecatoresti, dupa regulile ordinare
De la 1866 si pana in 1905, particularul nu putea cere despagubiri decat pe calea dreptului comun, dar actul administrativ continua sa-si produca efectele.
In aceasta perioada, in temeiul exceptiei de ilegalitate, instantele judecatoresti verificau legalitatea unor acte administrative si daca le apreciau ca sunt ilegale, la pronuntarea solutiei nu tineau seama de cuprinsul acestora
In perioada 1 iulie 1905-25 martie 1910
La 1 iulie 1905 a fost adoptata Legea pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie (sau legea Badarau). Prin aceasta lege, Sectiunea a III-a a Inaltei Curti de Casatie si Justitie devine competenta sa judece recursurile in contra regulamentelor si ordonantelor facute cu calcarea legii dd puterea centrala, judeteana, comunala sau de alte autoritati publice, in afara de actele de guvernamant, precum si recursurile in contra decitziilor si ordonantelor prefectilor, primarilor si a altor autoritati publice prin care s-ar viola u drept patrimonial, precum si in contra refuzului acestor autoritati de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept.
In articolul 62 al prezentei legi se afirma ca: actul administrativ casat se socoteste ca si cum nu ar fi fost si nu are nici o putere , deci, contenciosul era doar un contencios de anulare.
" Este neindoielnic ca legiuitorul din 1905 a voit sa infiinteze in aceasta forma un contencios de anulare, adica un mijloc judecatoresc de a cerceta legalitatea actelor administrative si de a hotara anularea lor."11
In perioada 25 martie 1910- 17 februarie 1912
Prin Legea Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910 (numita si legea "Toma Stelian"), sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905, a fost desfiintat, iar cauzele de aceasta natura se solutionau de catre tribunalele de judet. Astfel art.74 prevedea ca: " pricinile dintre particulari si stat, judete si comune sau alte autoritati publice, pentru vatamarea drepturilor particularilor prin acte administrative de autoritate, se vor judeca de urgenta si cu precadere asupra tuturor celorlalte afaceri." .
G.C. Raricescu, Op cit., pag. 76
curtea de Casatie si Justitie, Sectiunea I, Decizia nr.1705/1924
G.C. Raricescu, Op cit., pag. 82
Ibidem pag.90
Acelasi articol reglementeaza unele reguli de procedura, iar in art.75 sunt cuprinse norme ce reglementeaza modul de executare al creantelor particularilor de catre autoritatile administrative obligate la plata.
In perioada 17 februarie 1912- 23 decembrie 1925
Prin Legea de reorganizare a Curtii de Casasie si Justitie din 17 februarie 1912 (numita si "Legea Cantacuzino"), cauzele de contencios administrativ se atribuie din nou Sectiei a III-a. Astfel, se prevedea ca aceasta sectie judeca: " recursurile acelora care s-ar pretinde vatamati in drepturile lor, printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legii, precum si recursurile in contra refuzului autoritatilor administrative de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept.". Erau exceptate actele de guvernamant.
In perioada 23 decembrie 1925 - 9 iulie 1948
Constitutia din 1923 reglementeaza in articolul 99 dreptul celor vatamati printr-un decret sa o dispozitie semnata su contrasemnata de un ministru de a obtine despagubiri, precizandu-se ca " actul ilegal al ministrului nu descarca de raspundere solidara pe functionarul care a contrasemnat, decat in cazul cand acesta a atras atentia ministrului in scris."
In art. 107, alin.3 din Constitutia din 1923 se arata:" Cel vatamat in drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune facut cu calcarea legilor si a regulamentelor, fie cu rea-vointa a autoritatilor de arezolva cererea privitoare la u drept, poate face cerere la instantele judecatoresti pentru recunoasterea dreptului sau."
In alin. 4 al aceluiasi articol se arata ca : " Organele puterii judiciare judeca daca actul este ilegal, il pot anula sau pot pronunta daune civile pana la data restabilirii dreptului vatamat, avand si caderea de a judeca si cerearea de despagubire,fie contra autoritatilor administrative chemate in judecata, fie contra functionarului vinovat ". In alioniatul 5 se prevede ca :" Puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, precum si actele de comandament cu caracter militar."
" In aplicarea prevederilor constitutionale din art.107 din Contitutia de la 1923, a fost adoptata Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Astfel, in tara noastra a inceput o noua perioada care a durat pana in iulie 1948.
Prin aceasta Lege, in temeiul Constitutiei din 1923, in tara noastra s-a instituit un contencios administrativ de plina jurisdictie ce se caracteriza prin aceea ca instanta putea anula actul administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativa la rezolvarea cererii si putea acorda despagubiri pentru acoperirea pagubelor produse prin actul administrativ ori prin refuzul de a rezolva o cerere pentru recunoasterea dreptului sau."
In perioada 9 iulie 1948 - 1 septembrie 196
In 1948 contenciosul administrativ a fost desfiintat. Lipsea in primul rand obiectul proprietatii private care fusese desfiintata prin actul de nationalizare din 11 iunie 1948, la care s- au adaugat, incepand cu anul 1949, cooperativizarea, care de fapt desfiinta si proprietatea privata a taranilor asupra pamantului si a inventarului viu si mort din gospodariile taranesti. Abia Constitutia din 1965, in art.34, vorbeste de dreptul de petitonare, pentru ca in art. 35 sa prevada ca:" Cel vatamat intr-un drept al sau printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente in conditiile prevazute de lege, anularea actului si repararea pagubelor."
In perioada septembrie 1967- decembrie 1990
In tara noastra, contenciosul administrativ a fost infaptuit de catre instantele judecatoresti in conditiile Legii nr. 1/26 iulie 1967 cu privire la judecata de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Contenciosul administrativ era unul de plina jurisdictie. Tribunalul, judecand cererea, putea sa oblige pe parat sa emita un act administrativ ori un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris. In cazul admiterii cererii, tribunalul va hotara si asupra despagubirilor cerute. " Executarea celor dispuse prin hotarare judecatoreasca se va face in termenul stabilit in cuprinsul ei iar in lipsa acesteia, nu ami tarziu de 30 de zile de la comunicarea hotararii ."(art.11).
Art. 14 prevede ca dispozitiile Legii nr.1/1967 nu sunt aplicabile:
actelor administrative privind apararea tarii, securitatea statului sau ordinea publica;
actelor in care organul administrativ participa ca persoana juridica de drept civil;
cererile organizatiilor de stat privitoare la actele administrative;
actelor administrative de jurisdictie si cele pentru controlul carora legea prevede o alta procedura jurisdictionala decat cea din prezenta lege.
SECTIUNEA a II-a
CATEGORII DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
1.2.1 CONTENCIOSUL ADMKINISTRATIV DE ANULARE
"Contenciosul administrativ de anulare este acela in acre instanta de contencios administrativ este competenta sa asnuleze sau sa modifice un act administrativ de autoritate adoptat ori emis cu nerespentarea legii sau sa oblige serviciul public administrativ sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Instanta nu este competenta sa rezolve si problema repararii daunelor. Aceasta problema se rezolva, in cadrul unui litigiu separat, de catre instantele de drept comun."13
aceasta categorie de drept administrativ era regelmentata in tara noastra prin Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 care in art.33 prevedea ca " in materie contencioasa, ca'nd se atinge interesul unui particular sau persoane juridice, hotararea Consiliului de Stat nu inchide drumul jurisdictiunii tribunalelorordinare, decat in cazurile caere anume se vor determina de lege, sau in cazul cand patile vor da inscirsa multumirea de hotararea Consiliului." . Tot un contencios administrativ de anulare3 a fost si cel intituit prin Legea pentru reorganizarea Curtii de Casatie si Justitie din 1 iulie 1905.
1.2.2. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV DE PLINA JURISDICTIE
2contenciosul administrativ de plina jurisdictie este acela in care instanta de contencios administrativ este competenta potrvit legii, sa anuleze ori sa modifice actul administrativ de autoritate atacat, sa oblige serviciul public administrativ sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si sa acorde daunele cauzate, de serviciul public admkinistrativ, particularului (persoana fizica sau juridica), prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare al un drept recunoscut de lege. Cererea de despagubiri se formuleaza in cadrul actiunii initiale sau separat, dupa cum, la data introducerii actiunii era sau nu cunoscuta paguba si intinderea ei."14
Suntem in prezenta unui contencios administrativ de plina jurisdictie in cazurile in care instanta de contencios administrativ este competenta sa:
a) anuleze actul administrativ de autoritate prin care un reclamant a fost vatamat intr-un drept al sau recunoscut de lege;
b) modifice un act administrativ de autoritate care prin prevederile a caror modificare se cere, reclamantul a fost vatamat intr-un drept al sau recunoscut de lege;
c) oblige serviciul public administrativ sa trezolve cererea unui reclamant, referitoare la un drept al sau recunoscut de lege;
d) oblige serviciul public de administratie la repararea pagubei ce i-a fost cauzata reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
"Continutul contenciosului administrativ de plina jurisdictie a fost desprins din prevederile art.11 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, potrivit carora instanta, solutionand sectiunea, poate, dupa caz, sa anuleze in tot sau in parte-cand il anuleaza in parte inseamna ca il modifica -actul administrativ, sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act administrativ sau sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris. In cazul admiterii cererii-prevede alineatul 2 al aceluias articol-insanta va hotara si asupra daunelor materiale si morale cerute."15
Valentin I.Prisacaru,"tratat de drept administrativ roman ""ed. Lumina Lex,1993,pag.278
Valentin I.Prisacaru, Op. Cit.,pag.7
Valentin I.Prisacaru,Op.cit.,pag. 7-8
1.2.3. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV IN DREPTUL COMPARAT
"Jurisdictia administrativa a fost organizata inca din anul al VIII-lea de la revolutie (in Franta), prin infiintarea a doua grade de jurisdictie si anume consiliile de prefectura in fiecare departament, ca prima instanta, si Consiliul de Stat, atat ca instanta de fond, cat si ca instanta de recurs."16
Consiliile de prefectura solutionau, la inceput, doar conflictele juridice nascute din aplicarea impozitelor, din vanzarea bunurilor de stat, la care se adauga mai apoi acele rezultate din alegerile organelor locale. Consiliile de prefectura au fost remaniate prin Decretul-lege din 6-26 septembrie 1926, infiintandu-se 22 de consiliii interdepartamentale ce functionau autonom.
"Prin reforma din 30 septembrie 1953 au fost infiintate tribunalele administrative interdepartamentale, ca organe de jurisdictie administrativa de drept comun, desfiintandu-se totodata, consiliile de prefectura."17.-
"In afara sistemului tribunalelor administrative, in Franta sunt organizate si functioneaza o serie de altze organe de jurisdictie administrativa cum sunt:
a) Curtea de Conturi- cu atributii administrative ( de control) si atributii jurisdictionale;
b) Curtea de disciplina bugetara si financiara- compusa din membrii ai Consiliului de Stat si ai Curtii de Conturi si competenta sa sanctioneze incalcarile disciplinei bugetare si financiare savarsite de agentii civili si militari de stat;
c) Consiliul Superior al Magistraturii- care aplica sanctiuni disciplinare magistratilor;
d) Jurisdictii in materia educatiei nationale, formate din consilii departamentale, academice, universitare;
e) Jurisdictii profesionale;
f) Comisiile de control ale bancilor
Ibidem pag.9
B.Pacteau, "Contentieux administratif",Paris,1985
g) Alte jurisdictii speciale(exemplu: "Comisia Centrala de ajutor social", "Comisiile departamentale pentru munca handicapatilor "etc..)"18
"In majoritatea statelor europene ca Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia functioneaza (cu unele reglementari specifice) sistemul tribunalelor administrative, ca instante de contencios administrativ de fond si cu tribunalele administrative supreme ca instante de fond, de apel sau recurs."19.
"In Belgia contenciosul administrativ pentru exces de putere este de competenta Consiliului de Stat, mai exact a sectiei sale administrative, in timp ce contenciosul administrativ de plina jurisdictie al actelor sau faptelor administratie este de competenta tribunaleleor ordinare. In anul 1918 se creaza in Finlanda "Curtea Administrativa suprema", mentionata de Constitutia finlandeza din 1919 alaturi de Curtea Suprema de Justitie, ca fiind una dintre cele doua jurisdictii principale ale tarii, este competenta sa judece in ultima instanta litigiile administrative."20
" Isubordonarea Curtii Administrative Supreme functioneaza tribunalele administrative provinciale, care nu dispun de autonomie administrativa, deoarece ele functioneaza in relatie cu consiliile prefecturilor. In cadrul unei viitoare reforme, ele urmeaza sa devina instate judecatoresti autentice, subordonate Ministerului Justitiei. Curtea judeca de asemenea recursurile impotriva deciziilor Consiliilor de Ministri, ale ministerelo, ale directiilor centrale etc."21
cetatenii pot folosi recursul administrativ (impotriva decizilor autoritatilor administrative ale statului si ale unitatilor administrativ - teritoriale), sau recursul comunal (impotriva deciziilor consiliilor municipale si comunale).
In art.93 din Legea fundamentala a Germaniei sunt enumerate 5 ordine de jurisdictie ale caror curti supreme sunt : Curtea Federala de Justitie, Curtea Federala Administrativa, Curtea Federala de Finante, Curtea Federala a Muncii, Curtea Federala de Contencios Social. In Germania funtioneaza 33 de tribunale administrative de prima instanta, competente pentru toate litigiile administrative de competenta teritoriala a landurilor. Sunt exceptate de la competenta tribunalelor administrative trei categorii de litigii:
a) cele date in competenta jurisdictiunilor constitutionale ale landurilor si ale federatiei;
b) litigiile de drept privat sau care apartin jurisdictiilor ordinare prin vointa legii;
c) litigiile de drept public date in competenta ubnor tribunale speciale: tribunale de finante, tribunale disciplinare militare, ale judecatorilor etc.
"In materia contenciosului administrativ, cetatenii germani au dreptul la urmatoarele forme de actiuni:
actiunea in anulare- prin care se urmareste sa se anuleze, pentru ilegalitate, un act administrativ individual;
actiunea in obtinerea unei prestatii- obligarea unei autoritati adminstrative la emiterea unui act administrativ individual pe care administratia refuza sau omite sa-l elibereze;
actiunea in declarare- are ca obiect constatarea de catre judecatorul instantei de contencios administrativ, cu autoritate de lucru judecat, a existentei unei situatii juridice sau a constatarii nulitatii unui act administrativ ilegal;
actiunea in controlul legalitatii normelor ce are ca obiect verificarea legalitatii reglementarilor locale adoptate in aplicarea normelor federale."22
In Grecia, contenciosul administrativ a fost organizat inca din secolul al XIX-lea, perioada monarhiei absolute, cand au fost infiintate Consiliul de stat si tribunalele administrative, cu daoua grade de jurisdictie.
"In prezent, in Grecia, organizarea justitiei administrative cuprinde:
a) tribunalele administrative de prima instanta, in numar de 28, care sunt instante de drept comun pentru contenciosul administrativ de plina jurisdictie;
b) curtile administrative de apel , in numar de 7, competente sa judece, in prima si ultima instanta, cauzele determinate de contractele administrative, apelurile impotiva deciziilor pronuntate de tribzunalele administrative de prima instanta, recursurile pentru exces de putere etc.
c) Consiliul de Stat, organizat pe patru sectii si putand functiona si in plen, judeca: recursurile in anulare, a actelor administrative atat individuale ca si regelmentare (nuormative) fiind, din acest punct de vedere, judecator in anulare de drept comun; recursurile in casare impotriva deciziilor pronuntate de tribunalele administrative; recursurile de plina jurisdictie date in competenta sa printr-o dispozitie speciala a Constitutiei."23
In Italia exista un sistem dualist al contenciosului administrativ, in sensul ca litigiile dintre administratia publica si cetateni sunt atribuite, spre solutionare, ambelor ordine de jurisdictie existente: jurisdictie ordinara si jurisdictie adeministrativa."24
"In Olanda exista un sistem de control al actelor administrative, ce are trei caracteristici si anume : rolul important al recursurilor administrative, multitudinea jurisdictiilor administrative si rolul deosebit al judecaturului judiciar."25
"In Elvetia, contenciosul administrativ este supus atat unor reglementari federale, cat si unor norme cantonale, ceea ce duce la existenta a 26 de sisteme diferite."26
"In dreptul englez, controlul judiciar are in vedere executarea de catre tribunale a dreptului de a stabili daca un act administrativ este sau nu legal si de a dispune masurile necesare pentru remedierea lui. Dar, intrucat dreptul administrativ se afla, sub maimulte aspecte, in stadiul <<adolescentei tardive>>, nu exista reguli uniforme pentru a trata contenciosul inte cetatean si administratie sau intre organele administratiei publice insasi. Pentru fiecare tip de contencios exista un regim special."27
Tot in aceasta lucrare se arata ca acest control judiciar al activitatii administratiei are la baza teoria <<excesului de putere >>
In dreptul englez, jurisdictiilor speciale (administrative) le este propriu <<recursul de plina jurisdictie>>, in timp ce recursurile in anulare apartin jurisdictiilor judiciare, care folosesc proceduri multiple si sunt organizate la bnivel national.
In SUA sistemul administrativ este subordonat celui judiciar. " Sub aspect organizatoric, fiecare minister sau departament, ca si fiecare agentie de autoritate are, in materie de jurisdictie administrativa, o structura proprie. La nivelul foecarei ierarhii administrative se afla un fel de consiliu de contencios administrativ, iar adesea, la nivel superior ca un consiliu administrativ suprem, se afla insusi ministrul ori seful departamentului agentiei sau autoritatii."28
In Norvegia "nu exista organizat un sistem independent al tribunalelor administrative. Controlul jurisdictional al administratiei (actelor si faptelor administrative) este de competenta judecatorului judiciar."29
In principiu, in Norvegia, toate instantele judecatoresti sunt competente sa solutioneze cauzele apartinand oricarei ramuri ale dreptului.
In canada, "contenciosul administrativ apare ca un rezultat al unui amestec hibrid de influiente britanice si americane."30
Tribunalele administrative in Canada sunt un ansamblu de tribunale specializate, prezidate de un judecator ori de un comisar insarcinat cu aplicarea legii dupa o procedura cvasijjuridicsionala. Astfel de tribunale sunt de exemplu: Curtea de Impozite, Curtea de Apel pentru Imigranti, Comisia pentru Transporturi, Tribunalul concurentei etc.. Activitatea acestor tribunale consta in exercitarea, pe calea revizuirii sau apelului, a unui control asupra actelor administrative (numita "justitie administrativa de masa").
In afara de acest contencios administrativ mai exista un "contencios nobil" care se exercita de Curtea Superioara si priveste controlul de legalitate al deciziilor sau omisiunilor (de a nu emite un act administrativ) oricarei autoritati apartinand puterii executive.
"In ceea ce ne priveste, consideram ca cea mai buna solutie pentru realizarea finalitatii acestei institutii- controlul actelor administrative de autoritate emise de organele de administratiei publice- o constituie, controlul acestei legalitati de catre organele puterii judecatoresti, asa cum sunt sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor judetene si al municipiului Bucuresti, ale curtilor de apel si de la Curtea Suprema de Justitie, asa cum este organizata aceasta activitate in Romania."31
CAPITOLUL II
PARTILE LITIGIULUI, OBIECTUL ACTIUNII SI INSTANTELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
2.1. SECTIUNE I
2.1.1.CARACTERUL CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV INSTITUIT PRIN LEGEA NR.29/1990
Contenciosul administrativ in Romania de dupa Revolutia din Decembrie 1989 are ca baza legala Constitutia si Legea nr.29/1990.
Fundamentul juridic al institutiei contenciosului administrativ il costituie art.21 si art. 48 din Constitutie si art.1 din Legea nr.29/1990.
Astfel, in art.21, Constitutia recunoaste accesul liber al persoanelor la justitie, statuand ca: "Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime".32 Art.48 din Constitutie prevede ca :" Persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri este indreptatita sa obtina recunoasterra dreptului pretins, anularea actuluii si repararea pagubei.
Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica."33
Art.1 din Legea nr. 29/1990 prevede ca "orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute prin lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adrasa instantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptuluii precum si repararea pagubei ce i-a fost cauzata."34
Deci, aceste trei articole reprezinta substanta contenciosulu administrativ.
Fata de cele mentionate, contenciosul administrativ reglementat de Legea nr.29/1990 se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:
-Este un contencios de plina jurisdictie (trasatura ce reiese din art.11 din Legea nr.29/1990 )deoarece instanta de judecata, solutionand actiunea, poate nu doar sa anuleze total sa partia actul administrativ ilegal ori sa oblige autoritatea admkinistrativa sa emita un act administrativ, ci sa si hotarasca in legatura cu daunele materiale si morale cauzate.
In temeiul acestei legi, pot fi atacate in fata instantelor de contencios administrativ doar cazurile in care actele administrative de autoritate au fost adoptate sau emise si refuzul autoritatii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege a intervenit dupa trecerea unui termen de 30 de zile de la data publicarii (8 noiembrie 1990) in Monitorul Oficial, al Legii contenciosului administrativ nr.29/1990.
In acest sens, sunt si prevederile art.19, potrivit caror "prezenta lege nu se aplica actelor administrative emise anterior intrarii sale in vigoare."35
O a doua trasatura are in vedere reglementarea unei proceduri prealabile
Astfel, reclamantul, "inainte de a introduce actiunea la instanta de contencios administrativ, trbuie sa se adreseze autoritatii administrative care a emis actul (sau autoritatii ierarhic superioare acesteia) pentru ca aceasta sa inlature actul ilegal si sa repare eventuala paguba(prin recurs gratios).
"Ratiunea reclamtiei prealabile consta in a obliga administratia sa se pronunte cu privire la anularea actului sau sa ia masuri pentru emiterea actului administrativ de reclamant."36
Persoanele fizice sau juridice lezate au dreptul de a pretinde autoritatii administrative sa-si exercite controlul asupra actelor emise in cadrul ei si de a reveni asupra acelora pe care le considera ilegale.
Revocarea actelor administrative ilegale, trebuie efectuate de catre autoritatea administrativa cu espectarea acelorasi reguli de forma avute in vedere la emiterea lor. In cazul actelor ilegale, efectul revocarii nu se produce doar pentru viitor, ci si pentru trecut(ex tunc) de la emiterea actului pana la anularea lui."37
Contenciosul administrativ are doua grade de jurisdictie:in fond si in recurs, ambele date in competenta instantelor de contencios administrativ.
Pot fi atacate cu actiune in contencios administrativ si actele administrativ-jurisdictionale (in afara de cele din domeniul fiscal si contraventional) dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale.
Actiunea in justitie poate fi formulata si impotriva functionarului autoritatii administrative parate, care poate fi obligat la plata daunelor in mod solidar cu autritatea administrativa(art.13 din Legea 29/1990).
Textul articolului 13 prevede posibilitatea platii daunelor de catrre persoana vinovata solidar cu autoritatea administrativa. Se consacra dreptul persoanei care se considera vatamata in depturile ei printr-un act administrativ si careia i-a fost cauzata o paguba, sa se indrepte cu actiune nu numai impotriva autoritatii administrative sau functionarului acesteia in mod separat, ci sa pretinda obligarea la despagubiri in mod solidar, a functionarului cu autorittea administrativa. In acest mod, reclamantul care a obtinut o hotarare de obligatie solidara, poate sa ceara oricarui dintre cei doi executarea integgrala ("in solidium"), fara posibilitatea pentru codebitorul obligat sa opuna beneficiul de diviziune; in acest fe,plata efectuata de unul dintre debitori- functiionar sau administratie-elibereaza pecelalalt de obligatie."38
Aliniatul 2 al aceluiasi articol 13 prervede ca: "Percoana actionata astfel in justitie poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul, a carui legalitate-totala sau partiala- este supusa judecatii."39
<<Chemarea in garantie>>se face potrivit art.60 si 61 din Codul de procedura civila. Aceasta trebuie depusa la dosar odata cu intampinarea sau cel mai tarziu pana la prma zi de infatisare sub sanctiunea de a fi judecata separat, daca partile nu convin ca sa se judece odata cu actiunea principala. Functionarul superior ierarhic introdus in proces pe calea chemarii in garantie devine parte in proces si se poate folosi de toate mijloacele de aparare prevazute de lege.
O alta trasatura a contenciosului administrativ este aceea ca instanta de contencios administrativ poate hotara atat asupra daunelor materiale, cat si asupra daunelor morale, fiind pentru prima data cand se consacra in legislatia romana raspunderea pentru daunele morale.
"Reclamntul poate insa, pentru motive care il privesc, sa solicite numai anularea actului administrativ ilegal si sa-si rezerve dreptul de a solicita daunele materiale si morale pe calea dreptulii comun. Sub acest aspect, consideram ca persoana care se considera vatamata printr-un act administrativ are un drpt de obtiune intre actiunea in daune prevazuta de Legea contenciosului administrativ si actiunea in despagubiri conform dreptului comun."40
2.1.2. PARTILE IN LITIGIU DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
1. Calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ, potrivit art.1 din Legea nr. 29/1990 este conditionata in primul rand de capacitatea acestui de a sta in justitie (aceasta fiind prima conditie de exexercitare a actiunii de contencios administrativ). Deci, "orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se pote adresa instantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata."41
Calitatea de reclamant o poate avea orice persoana fizica sau juridica, romana ori straina, chiar si un functionar al adnministratiei publice, atunci cand i se aduce atingere drepturilor pe care le are, prin acte administrative.
De asemeni, calitatea de reclamant o poate avea chiar si o persoana juridica, un organ al administratiei publice(ex. O universitate, fata de actele emise de Ministerul Invatamantului si Stiintei sau o regie autonoma, in raporturile lor cu autoritatile tutelare).
A doua conditie de exercitare a actiunii de contencios administrativ este aceea a vatamarii unui drept recunoscut de lege reclamantului. Deci, pentru a avea calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ, persoana fizica sau juridica, romana sau straina, trebuie sa se considere vatamata in drepturile sale recunoscute prin lege (adica sa fie prevazute de lege in favoarea persoanelor fizice sau juridice care invoca incalcarea acestui drept).
Dreptul recunoscut de lege reclamntului are in vedere un drept subiectiv pe care legea il confera reclamantului si pe care autoritatea administrativa este obligata sa-l respecte sau sa-l realizeze. In literatura de specialitate se mai precizeaza ca:" nu e necesar neaparat ca dreptul vatamat sa fie de natura administrativa; el poate sa apartina oricarei ramuri de drept. Important e ca vatamarea lui sa fie rezultatul conduitei culpabile a organului administratiei publice, chiar daca acest organ nu este intr-un raport direct juridic cu titularul dreptului.".
"Actiunea in justitie a reclamantului trebuie sa prezinte un interes pentru el , caci fara interes aceasta nu poate exista. De exemplu, desi reclamntul dovedeste existenta unui drept incalcat de auoritatea administrativa, reclamntul nu poate sa se adreseze in justitie si sa solicite anularea unui act deja revocat de organul care l-a emis, ori a fost anulat de organul ierarhic superior acestuia si care n-a produs efecte juridice."42
O alta conditie de exercitare a actiunii de contencios administrativ este cea ca " vatamarea dreptului sa fie cauzata printr-un act administrativ sau refuzul auturitatii administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept recunoscut de lege". In legatura cu aceasta conditie sunt necesare unele precizari:
- sunt considerate acte administrative doar actele juridice(de putere) ale unei autoritati administrative, nu si actele de putere ale unor autoritati publice;
- numai actele administrative pot face obiect al actiunii de contencios administrativ pentru ca numai acestea produc (nasc, modificasau sting) efecte juridice;
numai actele administrative individuale pot fi obiect al actiunii in contencios administrativ;
-actul administrativ individual sa fie susceptibil de executare(devine astfel dupa ce a fost adus la cunostinta persoanei in cauza);
se considera act administrativ atat refuzul manifestat expres cat si cel implicit, rezultat din tacerea administratiei sau din nepronuntarea sa in termenul de 30 de zile sau alt termen prevazut de lege;
autorul actului administrativ trebuie sa fie o autoritate administrativa."43
Alta conditie necesara introdecerii actiunii in contencios administrativ este aceea de a indeplinirii procedurii administrative prealabile.
Calitatea de parat in litigiile de contencios administrativ o poate avea orice autoritate administrativa, intelegand prin autoritate administrativa serviciile publice administrative care realizeaza sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societatii.
"Din prevederile art.13, al Legii nr.29/1990 potrivit carora, actiunile in justitie pot fi formulate si impotriva functionarului auturitatii parate, care a eliberat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor dspagubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin intarziere rezulta ca, parat(in anumite actiuni in contencios administrativ)poate fi si un functionar public"44. Legea da drept insa, acestuia,sa cheme in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carui legalitate(totala sau partiala) e supusa judecatii sau invers.
2.1.3. OBIECTUL ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Obiectul actiunii in contencios administrativ il poate constitui fie anularea unui act administrativ, fie obligarea unei autoritati administrative care refuza sa rezolve o cerere si repararea pagubei ce i-a fost cauzata acestuia(actl administrativ ilegal sau refuzul nejustificat).
Cu privire la actul administrativ ce formeaza obiectul unei actiuni in contencios administrativ, se retine ca acesta, trebuie sa fie un act administrativ de autoritate emis cu nerespectarea prevederilor legii.
"Nu pot fi atacate in justitie - pe calea contenciosului administrativ- actele de gestiune si actele administrative cu caracter jurisdictional precum si cele pentru care legea prevede o alta procedura jurdica."45
In concluzie, se poate afirma ca, "pentru a putea forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ, este necesar ca actul administrativ prin care o persoana fizica sau juridica de considera vatamata in drepturile ei, sa fie un act administrativ de autoritate, pentru care legea speciala sa nu prevada o alta procedura juridica de atac "46
"In ceea ce priveste caracterul de autoritate al actului administrativ, acesta trebuie sa rezulte din natura lui de a fi adoptat sau emis, in baza si in vederea executarii legii de un serviciu public administrativ investit, prin lege, cu dreptul de a adopta sau emite asemenea acte sau, cum sustinea prof.C.G.Raricescu, acte savarsite in vederea functionarii serviciilor publice."47
In ceea ce priveste a doua trasatura, aceea ca legea speciala sa nu prevada o alta procedura judiciara de atac, se poate spune ca, in multe cazuri, legea prevede ca cel vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ, se poate adresa instantelor judecatoresti de drept comun si nu instantelor de contencios administrativ sau organelor administratiei publice ierarhic superioare.
Astfel, judecatoriile judeca: plangerile impotriva proceselor- verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor; contestatiilor impotriva comisiilor judetene pentru aplicarea Legii fondului funciar; a proceselor- verbale de adjudecare a unor licitatii; contestatiilor impotriva comisiilor judetene pentru aplicarea prevederilor Legii nr.112/1995 privind reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatie de locuinte trecute in proprietatea statului.
Organele administratiei publice ierarhic superioare pot judeca, de exemplu, contestatiile impotriva deciziilor de aplicare a sanctiunilor disciplinare aplicate de sefii serviciilor publice descentralizate al e ministerelor; contestatiile impotriva sanctiunilor disciplinare aplicate cadrelor didactice et.c
Instantele de contencios administrativ judecaa actiunile impotriva actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de serviciile publice, ca institutii publice ori ca regii autonome de interes public.
In legatura cu refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, ca obiect al actiunilor de contencios administrativ, se observa ca legiuitorul, prin alin.2 al art.1 din Legea nr.29/1990 arata ca :"se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen."48
"Intr-o actiune, intemeiata pe refuzul unei autorititi, o persoana fizica a cderut unui organ al administratiei publice sa-i elibereze o adeverinta care interesa pe fratele acesteia (a persoanei fizice care reclama). Pentru ca cel care a formulat actiunea nu era vatamat intr-un drept al sau, recunoscut de lege, actiunea a fost respinsa."49
Obiectul actiunilor in contencios administrativ poate cuprinde si cererea de reparare a pagubelor materiale si morale ce i-au fost cauzate reclamantului.
Repararea pagubei poate fi solicitata, atat prin actiunea in care se cere anularea unui act administrativ de autoritate emis ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la undrept rercunoscut de lege, cat si printr-o actiune separata. Astfel, art.12 din Legea nr.29/1990 prevede ca :"in cazurile in care cel vatamat a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp despagubiri, intinderea pagubei nefiindu-i cunoscuta la data judecarii actiunii de anulare, termenul de prescriptie pentru cererea de despagubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei"50.
"Pentru asemenea cereri, termenul de prescriptie este, in opinia noastra, de tri ani."51.
2.1.4. ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL JUDECATORESC
"Evultia sistemului contencios in Romania, dupa adoptarea Constitutie din 1866, prin exacerbarea litigiilor de drept comun si diminuarea, pana la inlaturarea totala in anumite perioade, a litigiilor speciale, a impus ca anumite acte sa fie exceptate de la actiunile in contencios administrativ. In perioada interbelica, aceasta problema a facut chiar obiectul reglementarii de ordin constitutional. Astfel, in art.107, alineatul final din Constitutia de la 1923, se preciza: "Puterea judecatoreasca nu are caderea de a jude ca actele guvernamentale precum si actele de comandament cu caracter militar."52
In art.2 al Legii nr.29/1990, privind contenciosul administrativ, se prevad o serie de acte administrative care sunt, fie complet excluse de la controlul judecatoresc, fie supuse altor proceduri de control juridic sau jurisdictional decat cea stabilita prin legea mentionata, fie supasa unei proceduri de control judiciar specific, reglementat chiar prin Legea nr.29/1990.
Astfe, potrivit acestei legi, nu pot fi atacate in justitie:
Actele care privesc rapoturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si guvern
Aceste acet sunt facute, in baza unei competente legale, de catre Parlament si Presedintele Romaniei, in raporturile cu Guvernul. " Prin aceste acte sunt puse in miscare atributii care revin puterii legiuitoare, instantei prezidentiale, in rapot cu Guvernul si respectiv atributii ale Guvernului in rapot cu mentionatele subiecte de drept. Socotim ca, prin natura lor, raporturuile respective care fac obiectul acestor acte sunt emise, de catre autoritatile administrative de autoritate. Daca totusi pe act, au caracter politic si nu sunt acte administrative de autoritate. Daca totusi pe baza acestor acte sunt emise, de catre autoritatile administrative, acte administrative prin care se pretinde ca s-au vatamat unele drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice sau juridice, din interdictia prevazuta de Legea contenciosului administrativ, rezulta ca actele respective nu pot face obiectul actiunii in contencios administrativ si judecatorul nu le poate controla nici pe calea exceptiei de ilegalitate, in vederea acordarii de daune pentru pagubele suferite."53
Antonie Iorgovan precizeaza in legatura cu aceste acte ca " sunt avute in vedere doua categorii de raporturi: 1) Parlament-Guvern si 2) Presedintele Romaniei- Guvern, iar in fiecare raport se includ atat actele unui subiect, cat si actele celuilalt subiect."54
Privind primul raport, in art.110 din Constitutie se prevede ca :" Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintelui acestora"55
"Intre aceste documente pot fi si hotarari ale Guvernului, date cu exces de putere, prin care se incalca drepturi sau interese legitime ale persoanelor. Nu orice act al Guvernului care priveste raporturile dintre Parlament si Guvern este si act de guvernamant, unele sunt clar acte administrative fara incarcatura politica, care pot fi atacate in contencios administrativ."56
"In ceea ce priveste actele Guvernului in raporturile cu Presedintele Romaniei, fata de dispozitiile Constitutiei, retinem ca acestea imbraca forma propunerilor (ex.-Presedintele Romaniei acrediteaza si recheama reprezentantii dipomatici ai Romaniei si aproba infiintarea, desfiintarea si schimbarea rangului misiunilor diplomatice din Constiutie), a negocierilor unor tratate internationale (ex. Presedintele Romaniei nu poate incheia in numele Romaniei, decat tratatele intenatinale negociate de Guvern) sau a actelor juridice specifice prevazute de art.107 din Constitutie.
Prin eleminare, vor intra in sfera exceptiei la care ne referim, numai propunerile, negocierile, punctele de vedere, nu si hotararile, carora li se va aplica dreptul comun al contenciosului administrativ, respectiv ordonantele, carora li se vor aplica regulile contenciosului administrativ constitutional. Invers, actele Presedintelui care privesc raporturile sale cu Guvernul, ca regula, sunt acte cu acracter politic"57. Astfel, potrivit Constitutiei din 21 noiembrie 1991, pe baza votului de incredere acordat de Parlament, "Presedintele desemneaza un candidat pentru functia de prim-ministru; numeste Guvernul;revoca si numeste membrii guvernului in cazul remanierii guvernamentale;consulta Guvernul si participa la sedintele acestuia; primeste juramantul primului-ministru si ai celorlalti membri ai acestui; desemneaza un prim-ministru interimar; cere urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savarsite in exercitiul functie lor; poate dispune suspendarea din functie a unui membru al Guvernului, daca s-a cerut urmarirea penala; et.."58
Actele admionistrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului
"Expresia organe de conducere din cadrul Parlamentului are un sens foarte larg; ea evoca atat organele de conducere ale fiecarei Camre, cat si organele de conducere ale aparatului, adica persoanele cu mari functii de decizie."59
Actul administrativ de autoritate este un act unilateral (emana de la un singur organ) iar actul administrativ de gestiune este un act bilateral(intre doi subiecti).
"Prin acte administrative de gestiune se inteleg acele acte juridice pe care administratia le face pentru conservarea, marirea sau micsorarea patrimoniului sau"60
Actiunea de contencios administrativ nu are ca obiect asemenea acte administrative care emana de la organele de conducere ale Parlamentului.
"Organele de conducere ale Parlamentului sunt organele situate in afara administratiei, ele fiind organe parlamentare. Ca atare, actele administrative de autoritate si cele de gestiune nu pot fi controlate de instantele de contencios administrativ, deoarece nu sunt acte care emena de la o autoritate administrativa. In ceea ce priveste aceasta categorie de acte, ne aflam in prezenta unei cauze de neprimire, trasa din natura de la care emana aceste acte."61
Alexandru Negoita precizeaza referitor la aceasta:"Nu exista nici o justificare pentru a scoate in afara contenciosului administrativ actele de autoritate si de gestiune, chiar ecle pe care le fac autoritatile administrative din cadrul Parlamentului.
La aceste institutii functioneaza o serie de birouri, incadrate cu functionarri de cariera, a caror situatie juridica trebui protejata, deschizandu-se posibilitatea folosirii actiunii in contencios administrativ in cazul incalcarii drepturilor lor. Pentru actele de gestiune, cu atat mai mult nu se poate inlatura posibilitatea actiunii in justitie in cazul ivirii unor astfel de litigii intre stat si particulari in general credem ca redactarea textului din Legea nr.29/1990 precum ca nu pot fi atacate in justitie, trebuie interpretata prin raportare la obiectul legii respective si anume ca nu este aplicabila legea mentionata actelor administrative de gestiune. Rezulta de aici ca pentru actele de gestiune nu se aplica reglementarea prevazuta de legea contenciosului administrativ, care, dupa cum am aratat, priveste numai actele administrative propriu-zise de autoritate. Deci, pentru actele de gestiune facute de stat este deschisa actiunea de drept comun."62
Actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului nu pot fi obiect al actiunii in contencios administrativ pentru caau un caracter preponderent politic si nu pot fi lasate la aprecierea judecatorului.
In forma actualade exprimare a legii, actele respective, intervenind oricand privitor la siguranta interna si externa a statului, orice masura de protectie care face obiectul actelor administrative, ar putea fi considerata referitoare la siguranmta statului si excluse deci de contenciosul administrativ, ceea ce ni se pare a fi nejustificat in raport cu exigentele ocrotirii drepturilor cetatenesti in conditiile statului de drept."63
Actele administrative referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care participa Romania
Acestea au acracterul actelor de guvernamant si se refera la incheierea, interpretarea si executarea tratatelor internationale in care Romania este parte, precum si la protectia diplomatica a cetatenilor, lasandu-se Guvernului si Ministerului de Externe , puterii executive in general, responsabilitatea actiunii iplomatice. "Textul legii vizeaza intreaga categorie de acte si are scopul de a lasa Guvernului intreaga responsabilitate cu privire la interpretarea si executarea actelor internationale, fara a exista posibilitatea de actionare in contencios administratibv."64
Aceasta exceptie este explicata de profesorul C.G.Raricescu, prin necesitatea de a apara siguranta externa a statului, respectiv prin responsabilitatea exclusiva a Guvernului in materie diplomatica. Guvernul, afirma dansul, "fiind singurul in masura a aprecia si hotara savarsirea unor acte cu caracter international care prin repercursiunile pe care le-ar avea sunt de o gravitate exceptionala; in acest inteles, libertatea si autunomia actiunii diplomatice a Gu vernului pot intra in notiunea de cerinte de ordine superioara, de care ne vorbeste Legea contenciosului administrativ."65
5.Actele administrative emise in circumstante speciale pentru luarea masurilor urgente, de organele executive, pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public.
"Aceste acte administrative s-ar parea, prin formularea cuprinsa in finalul aliniatului a di art.2 al Legii nr. 29/1990, ca se refera numai la organele puterii executive, in realitate insa, aceste acte pot interveni de la autoritatile administrative teritoriale, care includ, pe langa organele puterii executive si pe cele al administratiei locale"66
In art.2 din legea mentionata sunt enumerate cateva situatii in care se pot emite asemenea acte administrative:" actele administrative emise ca urmare a starilor de necesitate sau cele emise pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizotiilor si a altor evenimente de aceeasi gravitate."67. In acest text sunt grupate doua feluri de acte, deosebite prin natura lor. Primul se refera la ctele emise ca urmare a starii de necesitate. "Asemenea acte adoptate de autoritatea administrativa n-ar putea avea,credem, decat un caracter provizoriu, pe perioada cat dureaza starea de necesitate, pe de alta parte, credem ca asemenea acte ar trebui supuse ratificarii organului legisltiv."68
Al doilea fel de acte administrative pot fi adoptate, dupa cum prevede textul, pentru evitarea sasu inlaturarea efectelor unor evenimente periculoase, cum sunt calamitatile naturale(extinderea unor boli infectioase la un numar mare de persoane dintr-o anumita colectivitate), epizotiile( extinderea unor boli infectioase la un numa mare de animale dintr-o regiune).
Desi aceste acte sunt exceptate de la Legea contenciosului administrativ de a putea fi contestate in justitie, judecatorul este totusi competent sa verifice leglitatea acestora, cercetand daca au fost emise in conditiile prescrise de lege, constatand daca exista sau au existat circumstantele pentru care au fost emise actele respective, ceeea ce costituie conditia de legalitate pe care trebuie sa o indeplineasca pentru a putea fi exceptate. Aceste circumstante privesc motivul si mobilul actelor administrative in cauza.
6. Acte de comandament cu caracter militar
aceasta categorie de acte administrative au fost exceptate in tara noastra, pentru prima data, prin art.107 din Constitutia de la 1923, care prevedea ca puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de comandament cu caracter militar. Aceeasi reglementare se gaseste si in Legea contenciosului administrativ din 1925, precum si in art.2 alin b, din Legea contenciosului administratin nr. 29/1990. se contureaza astfel notiunea actelor de comandament cu caracter militar ca fiind actele facute de organele militare, a cadrelor militare incadrate in aceste unitati. Deci, aceste acte nu se adreseaza persoanelor fizice sau juridice din afaras unitatilor militare,ele sunt facute in legatura cu serviciile si indatoririle militare,din cadrul serviciului, de aceea nu sunt susceptibile de a fi atacate in contencios administrativ. " Ori de cate ori autoritatile militare actioneaza in organizarea executarii si in executarea legii in raporturile cu persoanele fizice si juridice, sunt susceptibile de a fi contestate in contencios administrativ. Aceasta precizare opereaza si in cazul in care vatamarea drepturilor priveste persoanele care au calitatea de militar sau putand sa aiba aceasta calitate alorificand un drept 70 (ex- trecerea in retragere a unui ofiter sau refuzul de a i se recunoaste dreptul la pensie este act susceptibil de actiune in contencios administrativ, acesta neavand caracter de act de comandament militar).
"Tinand seama de faptul ca Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 nu cuprinde, in cadrul exceptiilor de la aplicarea acesteia si actele autoritatilor militare, altele decat cele de comandament cu caracter militar, socotim ca instantele de contencios administrativ sunt completate sa verifice legalitatea actelor administrative care au caracter de comandamente militare cu conditia ca aceste acte sa nu intruneasca trasaturile actelor cu caracter militar, ci sa fie acte administrative de autoritate asemanatoare a actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de oricare serviciu public administrativ.
"Majororitatea autorilor care s-au ocupat de aceasta notiune au facut distinctia intre actele de comandament cu acracter militar, care intervin in raporturile dintre autoritatile militare si populatia civila si actele de comandament cu caracter militar care intervin in interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ. Prin eliminare, in sfera notiunii de act de comandament cu caracter militar, au fost retinute numai actele care raspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar"72
7. Actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea cirora se prevede prin lege speciala, o alta procedura juridiciara, adica acele acte administrative de autoritate pentru care, prin legi speciale, controlul legalitatii acestor acte este atribuit altor instante judecatoresti decat cele de contencios administrativ."77. Aici se includ: actele de stare civila a caror legalitate este verificata de catre judecatorii, tot astfel, cel nemultumit pentru nerezolvarea cererii de eliberare a unui pasaport se va putea adresa juddcatoriei, actele referitoare la spatiul locativ de stat, sunt de asemeni de competenta instantelor judecatoresti(cu exceptia celor date in mod expres in competenta altor organe). "Tot in legatura cu sesizarea instantelor de contencios administrtiv cu actiuni de competenta altor instante judecatoresti, s-a constatat ca unele instante de contencios administrativ resping actiunile ca inadmisibile, iar altele isi declina competenta in favoarea judecatoriilor competente. In ceea ce ne priveste, consideram ca ultima solutie este cea legala.
8.Actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau.
Litigiile care se ivesc in legatura cu aceste acte se solutioneaza pe baza normelor de drept comun. Asa este cazul actelor unilaterale de dreptul muncii referitoare la inchiere, executarea ori incetarea contractului de munca, in legatura cu care orice litigii sunt de competenta organelor de jurisdictie a muncii.
9.Actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic.
"Controlul ierarhic, se exercita intr-o ierarhie administrativa, de autoritatile sau functionarii superiori, asupra unitatilor si functionarilor din teritoriu, aflati intr-a anumita subordonare administrativa"75. Acest control se exercita, nu numai din punct de vedere al oportunitatii si utilitatii adoptarii sau emiterii actului respectiv. In aceste cazuri, potrivit textului citat, aceste acte administrative nu pot fi atacate in contencios administrativ, pentru ca aceste instante sunt competente sa aprecieze legalitatea actelor administrative de autoritate si nu oportunitatea adoptarii sau emiterii lor."76
10. Cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si taxelor, precum si amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe.
In art3 din Legea nr.29/1990 se arata ca aceste cereri se rezolva de catre organele prevazute de legea speciala si in conditiile stabilite de aceasta. Este cazul, de exemplu, al contestatiilor privind stabilirea, incasarea si urmarirea impozitului pe profit care se rezolva (potrivit art. 19 din Legea nr.12/1991) de catre directiile generale ale finantelor publice si a controlului financiar de stat si a municipiului Bucuresti. Impotriva deciziei, date de aceste organe, se poate face contestatie la Ministerul Finantelor, solutia data de acest minister fiind definitiva.
11.Actele administrative jurisdictionale.
Art.4 din Legea nr.29/1990 prevede ca "Actele administrative jurisdictionale cu exceptia celor prevazute de art.3 si a celor din dmeniul contraventiilor pot fi atacate in contencios administrativ cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie. Hotararea curtii este definitiva."77
De aici rezulta ca atunci cand printr-o lege se prevede o anumita jurisdictie pentru contestarea unui act administrativ persoana vatamata in dreptul sau prin acest act trebuie sa foloseasca, mai intai, regulile jurisdictiei respectie . Aceasta inseamna de fapt o exceptie de la regulile contenciosului administrativ. Daca actul administrativ ce rezulta in urma folosirii jurisdictiei respective a ramas definitiv el poate face obiect numai al recursului la Curtea Suprema de Justitie. Indirect insa, cu prilejul solutionarii recursului Curttii Supreme de Justitie, va examina si legalitatea actului administrativ prin care s-a vatamat un drept al reclamentului.
2.1.5. INSTANTELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Ptrivit art.6 alin.1 din Legea nr.29/1990 modificata prin nr.59/1993, judecarea actiunilor de contencios administrativ este de competeta tribunalului sau a Curtii de Apel in a carui raza teritoriala isi ars domiciliul reclamantul.(In dreptul comun competenta apartine instantelor de la domiciliul sau sediulparatului).
Aceasta regula are in vedere instituirea unui regim de protectie pentru reclamant si prin urmare, acesta are un drept de optiune in a alege intre instanta de contencios administrativ de la domiciliul sau si cea dela domiciliul paratului.
Instantele de contencios administrativ sunt, potrivit prevederilor legale: tribunalele judetene si al municipiului Bucuresti, Curtii de Apel si Curtea Suprema de Justitie (care solutioneaza recursurile).
Potrivit Codului de procedura civila tribunalele judetene si al municipiului Bucuresti judeca, in prima instanta procesele si cererile in materie de contencios administrativ, in afara de cele date in competenta curtilor de apel."78
Sunt de competenta tribunalelor ca prima instante de contencios administrativ, actele administrative de autoritate adoptate sau emise de :
consiliile locale(comunale, orasenesti) cu exceptia consiliului local al municipiului Bucuresti, de primari si de serviciile publice ale consiliilor locale;
institutii publice de invatamant, cukltura , arta, sanatate s.a., indiferent de subordonare;
regiile autonome de interes public national sau local.
In practica apar unele conflicte de competenta materiala. Astfel, s-a pus problema instantelor competente in cauzele in care reclamantul, prin aceeasi actiune, a chemat in judecata autoritati administrative ale caror acte pot fi controlate, in acdrul aceleiasi circumscriptii a unei curti de apel.
"Asemenea conflicte de competenta se solutioneaza de sectia de contencios administrativ a curtii de apel in a carei circumscriptie functioneaza instantele judecatoresti aflate in conflict de competenta."79
Privind competnta teritoriala, art.6 din Legea nr.29/1990, modificata, prevede: "judecarea actiunilor formulate in baza art1 din prezenta lege este de competenta tribunalului sa a curtii de apel in a carui baza teritoriala isi are domiciliul reclamantul, potrivit competentei materiale prevazut de art.2 si 3 din Codul de procedura civila".
Curtea Suprema de Justitie a statuat ca dispozitiile cuprinse in art.6 ali.1 din Legea nr. 29/1990 nu stabilesc o competenta teritoriala absoluta, ci au caracterul unor norme de protectie pentru reclamnt si, intr-o asemenea situatie reclamantul are dreptul sa aleaga intre normele dreptului comun in materie sau normele de protectie prevazute in art6 alin1 din Legea nr.29/1990."Insa odata aleasa instanta de catre reclamant, acesta nu mai poate reveni."80
Tot in privinta competentei teritoriale este de relevat si aspectul stramutarii cauzelor de la o instanta la alta de acelasi grad. "Desi stramutarea priveste numai competenta teritoriala, cu prilejul judecarii cauzei, de catre instanta astfel investita, trebuie sa se tina seama si de competenta materiala, astfel incat, judecata sa se faca de instanta competenta material care a fost investita prin admiterea cererii de stramutare."81
Potrivit art3 pct1 din Codul de procedura civila, curtile de apel judeca, in prima instanta, procesele si cererile in materie de contencios administrativ privind actele de competenta autoritatilor administratiei publice centrale, ale prefecturilor, ale serviciilor publice descentralizate la nivel judetean, ale minsterelor si ale celorlalte organe centrale ale autoritatilor publice judetene si a municipiului Bucuresti.
Aceasta este deci competenta curtilor de apel, ca prima instanta, iar potrivit punctului 2 al aceluiasi articol, ele judeca, ca instante de apel, apelurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de tribunale. Cutea Suprema de Justitie solutioneaza recursurile declarate impotriva hotararilor pronuuntate de Curtea de Apel in prima instanta.
SECTIUNEA aIIa
ACTELE ADMINISTRATIVE CE INTRA IN COMPETENTA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
2.2.1. Notiunea de act administrativ
Actul administrativ constituie o actegorie de acte juridice adoptate sau emise in principal de autoritatile si persoanele care isi desfasoara activitatea in administratia publica, precum si in institutiile publice si regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora prin care se asigura realizarea sarcinilor care revin administratiei publice. Notiunea de adoptate se foloseste pentru actele juridice care sunt rezultatul deliberarii intr-un organ colegial iar notiunea de emise, pentru cel care provin de la o autoritate"82. actel administrative sunt acte juridice, adica manifestari de vointa facute in exerciterea functiei executive a statului in scopul de aproduce anumite efecte juridice, a caror realizare este garantata prin posibilitatea de a recurge la forta de constrangere a statului in conditiile prevazute de normele juridice in vigoare."83
Actul administrativ este principala forma prin care se realizeaza administratia publica si consta intr-o manifestare expresa de vointa, prin care se creaza, se modifica sau se sting raporturi juridice de drept administrativ.
Trasaturile actului administrativ (ce il deosebesc de alte categorii de acte juridice: lege, contract, hotarare judecatoreasca etc.):
Actul administrativ este forma principala a activitatii autoritatilor administratiei publice(celelalte forme sunt faptele si operatiunile administrative);
Actul administrativ este o manifestare de vointa unilaterala ce apartine autoritatii administratiei publice care l-a adoptat sau emis.
In legatura cu aceasta trasatura este de precizat ca uneori actele administrative se emit de organele adminstratie publice la cererea celor interesati(ex- emiterea unei autorizatii de exercitare a unei profesii) iar alteori se emit fara consimtamantul persoanei careia se adreseaza
Actul administrativ este obligatoriu fata de persoanele fizice sau juridice carora li se adreseaza dar si fata de organul care l-a emis, trebuind sa-l respecte el insuti pe parcursul valabilitatii lui. Aceasta trasatura rezulta din faptul ca actul administrativ este dat pe baza si in executarea legii, bucurandu-se astfel de prezumtia de legalitate. Astfel, actele administrative nu pot contine dispozitii contrare legilor, legea putand insa modifica ori anula oricand un act administrativ.
Actul administrativ este executoriu imediat dupa ce intrat vigoare, fara nici o formalitate, fara a fi nevoie de intocmirea unei formalitati ulterioare( cum e cazul unei hotarari judecatoresti definitive).
2.2.2 Clasificarea actelor administrative
1. "dupa natura juridica ele pot fi:
- acte administrative de autoritate emise de organele administrative pe baza si in vederea excutarii legii, cu scopul de a naste, modifica sau atinge unele raporturi juridice;
- acte administrative de gestiune. Aceste se incheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice si juridice si privesc buna gestionare a domeniului public al statului sa al unitatilor administrativ-teritoriale (judet, municipiu, oras, comuna).
Aceste acte sunt bilaterale (cuprind doua manifestari de vointa: a serviciului public administrativ si a unei persoane fizice sau juridice).
acte administrative jurisdictionale care se emit de organele de jurisdictie administrativa si se ocupa cu solutionarea conflictelor aparute intre servicii publice si particulari"84.
In legatura cu aceasta clasificare a actelor administrative, Tudor Draganu preciza:" O distinctie importanta in sanul actelor administrative, de care depinde in multe sisteme de drept carui organ i se atribuie competenta de a solutiona litigiul dintre cetatean si organul administrativ, precum si reglementarea consecintelor hotararii pronuntate, este cea care se face intre actele de autoritate si cele de gestiune. Aceasta distinctie pleaca de la constatarea ca organele statului pot actiona in raporturile lor cu persoanele fizice sau juridice in doua calitati deosebite. Pe de o parte, aceste organe pot actiona ca organizatii inzestrate cu puterea de stat, putand, in aceasta calitate, sa creeze drpturi in favoarea sau obligatii in sarcina indivizilor prin manifestari unilaterale de vointa. De exemplu: printr-un regulament comunal se stabileste obligatia de a respecta o anumita aliniere a constructiilor ce urmeaza sa fi ridicate ; prin procesul-verbal al organului competent , o persoana este obligata la plata unui impozit etc..Aceste acte, prin care organul administratiei publice actioneaza in calitate de organ cu puterea de comanda a statului se numesc in mod curent<<acte de autoritate>>. Pe de alta parte, adeseori organele de stat intra in raporturi juridice cu persoane fizice sau juridice in calitate de titulare ale unui patrimoniu, recurgand la aceleasi acte juridice casi simpli particilari. Asa de exmplu, organele de stat pot incheia contracte de vanzare-cumparare, contracte de inchiriere, de arenda, de munca etc.. Toate aceste acte, care iau nastere pe baza principiului egalitatii intre parti, iar nu a dreptului de comanda cu care sunt investite autoritatile administrative, formeaza categoria <<actelor de gestiune>>
2.Dupa competenta materiala pot fi :
- acte administrative cu caracter general normativ - se adopta sau se emit de autoritatile adminstratiei publice cu o competenta materiala generala. Aici sunt incluse: decretele Presedintele Romaniei, hotararile si ordonantele Guvernului, hotararile consiliilor judetene si locale, unele ordine ale prefectilor si dispozitii ale primarilor cu caracter normativ;
- acte administrative de specialitate: acestea sunt emise de organele de specialitate ale administratiei publice centrale si locale. De aici fac parte: ordinele si instructiunile emise de ministri si conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale; alte acte emise de acestia (ex- regulamente, indrumari, circulare etc.,), precum si cele emise de conducatorii serviciilor publice descentrlizate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale.
3. Dupa componenta teritoriala pot fi :
- acte administrative adoptate sau emise de organele administratiei publice centrale( decretele Presedintelui Romaniei, hotararile si ordonantele Guvernului etc. ).
Acestea produc efecte pe tot cuprinsul tarii.
acte administrative adoptate sau emise de autoritatile administrative publice locale(hotarari ale consiliilor judetene si locale, dispozitiile primarilor, ordinele prefectilor etc. ).
Acestea produc efecte in limitele unitatii administrativ-teritoriale, in care functioneaza autoritatile ce le emit.
4.Dupa gradul de intindere al efectelor juridice:
-acte administrative normative - ce produc efecte cu caracter general si impersonal( decrete ale Presedintelui Romaniei, hotarari si ordonante ale Guvernului, instructiuni, regulamente ale ministrilor, ordinele prefectilor etc. ).
"Ceea ce este specific actelor administrative normative este faptul ca ele creaza, modifica, suspenda sau desfiinteaza reguli de conduita umana formulate in abstract fara considerare de persoane determinate si au un caracter obligatoriu, adica sunt susceptibile de a fi aplicate, la nevoie, prin constrangere de stat. In schimb, ori de cate ori efectul juridic al manifestarii de vointa continuta in actul administrativ consta in crearea, modificarea, suspendarea sau defiintarea unor drepturi si obligatii pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate, vom fi in prezenta unui acte administrativ individual "86
acte administrative individuale care produc efecte numai pentru persoanele fizice sau juridice determinate.
Dupa natura efectelor juridice pe care le produc:
acte administrative care acorda drepturi (acte constitutive)
acte administrative ce constata existeta unui drept (acte declarative de drepturi).
Dupa autoritatea care le emite actele administrative sunt:
-actele administrative emise de autoritatile administratiei publice
Din aceasta categorie fac parte toate actele administrative emise de autoritatile administrative publice locale si centrale, cu competenta materiala generala si speciala, cu competenta teritoriala, centrala sau locala;
-acte administrative adptate de Parlament;
-acte administrative emise de instantele judecatoresti;
- acte administrative emise de institutiile publice;
- acte administrative emise de regiile autonome;
7.Dupa perioada de timp in care produc efecte juridice:
-acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea in vigoare si pana la abrogare);i
- acte administrative temporare( produc efecte juridice doar pentru o anumita perioada de timp).
2.2.3. ACTUL ADMINISTRATIV DE AUTORITATE
1. Cerintele de legalitate sunt :
-actele sa fie adoptate sau emise de autoritatile sau persoanele competente material si teritorial;
-continutul sa fie conform cu al legii in baza caruia e emis;
-actele sa corespunda scopului urmarit de lege;
-actele sa fie adoptate sau emise in forma specifica actelor administrative si cu respectarea procedurii prevazuta de lege.
Competenta in adoptarea (emiterea) actului , este ansamblul de drepturi si obligatii ce revin unei autoritati a administratiei publice sau a unui functionar public pentru realizarea carora poate adopta sau emite acte juridice administrative.
Competenta poate fi : personala,materiala si teritoriala.
Suplinirea in exercitarea competentei consta in inlocuirea titularului acesteia cu alta persoana ( adjunctul ) pe timpul cand acesta nu o poate exercita .
Delegarea de competenta consta in desemnarea de catre o autoritate sau persoana a unei alte autoritati sau persoane care sa exercite numai anumite atributii ce revin titularului competentei.
O alta conditie de legalitate a actelor administrative priveste cerinta conformitatii cu legea a continutului acestor acte(aceasta se analizeaza in raport cu fiecare din elementele componente ale normelor juridice cuprinse in act :ipoteza,dispozitia si sanctiunea).
Privind conformitatea actelor administrative cu scopul legii (o alta conditie de legalitate a acestor acte ),trebuie mentionat ca actul administrativ derivand din lege siemis tocmai in vederea executarii legii nu poate avea un alt scop ,o alta finalitate.
A patra conditie de legalitate a actului administrativ priveste forma acestuia.
Indiferent ca ele sunt normative sau individuale ,actele normative se redacteaza in limba romana si in forma scrisa.
Forma scrisa a actului administrativ e necesara pentru urmatoarele considerente:
pentru a se cunoaste continutul exact al actului;
pentru a se putea executa intocmai;
pentru a putea dovedi ,in caz de litigiu ,existenta si efectele pe care trebuie sa le produca actul respectiv;
pentru a se putea controla daca s-au respectat conditiile de legalitate.
Conditiile de forma ce trebuie indeplinite de actele administrative se impart in:
-conditii de forma exterioara (daca nu sunt respectate duc la anulabilitatea
actului-nulitate relativa);
-conditiile de ordin tehnic (ce nu atrag anulabilitatea actului).
Din prima categorie amintim:
-lipsa denumirii autoritatii administratiei publice care a adoptat sau emis actul (ceea ce face sa nu se stie de la ce serviciu public provine actul si daca acesta era competent sa-l adopte sau sa-l emita);
-lipsa datei la care a fost adoptat sau emis actul (ceea ce face sa nu se stie daca a fost adoptat sau emis in termenul prevazut de lege);
-lipsa datei intrarii sale in vigoare;
-neaplicarea sigiliului(stampilei)emitentului (lipsa acestuia duce la inexistenta actului );
-lipsa semnaturii conducatorului autoritatii emitente (care duce de asemeni la inexistenta actului);
-lipsa numarului actului (necesar pentru identificarea actului respectiv).
Alta conditie de legalitate a actelor administrative pentru ca ele sa fie valabile o constituie actualitatea si oportunitatea.
Pentru unele acte administrative legea prevede si conditia contrasemnarii lor de cei ce asigura punerea lor in executare.
Nerespectarea acestei cerinte duce la nulitatea actului(ex- unele decrete emise de Presedintele Romanieie care trebuie contrasemnate de primul ministru sau hotarari si ordonante ale Guvernului care trebuie contrasemnate de ministrii ce au obligatia sa le puna in executare).
Conditiile de fond
"Sunt sanctionate cu nulitate absoluta toate actele administrative de autoritate adoptate sau emise cu incalcarea uneia sau a mai multor conditii de validitate si
pentru care legea ori principiul legalitatii actelor administrative de autoritate preva sau, respectiv, cer o astfel de sanctiune.
In toate cazurile nulitatea va putea fi stabiita de organele competente,de regula, instantele judecatoresti,dar nu numai acestea ci si de autoritatea administrativa ierhic superioara "87.
2. Procedura adoptarii si emiterii actului administrativ de autoritate
Actele pregatitoare adoptarii actului administrativ
In vederea adoptarii actului administrativ( mai ales cand acesta are un caracter normativ) se efectueaza o serie de operatiuni ca : evidente si date statistice, referate, rapoarte, informari, dari de seama, avize,autorizari etc.
La eleborarea proiectului de act administrativ se au in vedere unele conditii de tehnica juridica privind redactarea proiectului si forma sa exterioara (textul sa fie clar, corect redactat, stilul folosit sa fie bine structurat in parti, capitole, paragrafe,articole etc).
Dupa ce proiectul de act administrativ a fost elaborat (cu respectarea cerintelor de tehnica juridica), acesta e trimis spre avizare autoritatilor abilitate.
"Avizele sunt opinii ale unei autoritati a administratiei publice solicitata de o alta autoritate a administratiei publice in legatura cu o anumita problema asupra careia autoritatea care il solicita urmeaza sa se pronunte prin emiterea unui act administrativ.
Avizele pot fi : facultative(cand organul care emite actul administrativ are dreptul - facultatea -de a cere sau nu parerea altui organ si daca a cerut-o are facultatea sa tina sau nu cont de aceasta parere,), consultative (cand organul ce emite sau adopta actul administrativ are obligatia sa le solicite altui organ dar nu e obligat sa se conformeze acestora ), conforme ( cand organul ce emite actul administrativ are obligatia de a solicita dar si de a se conforma acestor avize).
Avizele nu produc prin ele insele efecte juridice, dar fara avizul conform, actul administrativ nu este valabil"88
In unele cazulri, pentru adoptarea sau emiterea actului administrativ legea prevede acordul al unui organ. Acordul este manifestarea de vointa a organului stabilit de lege prin care acesta isi da consimtamantul la adoptarea sau emiterea actului, organul emitent neputand actiona fara acest consimtamant. In alte cazuri legea conditioneaza emiterea actului administrativ de aprobarea sau confirmarea, ori autorizarea din partea altui organ.
"Activitatile concomitente actului administrativ sunt: semnarea (de catre conducatorul organului administrativ respectiv), in unele cazuri contrasemnarea (cand legea prevede acest lucru ), stampilarea si transmiterea catre serviciul public care se ocupa cu evidenta actelor in vederea inregistrarii, multiplicarii, comunicarii (actului administrativ e transmis persoanei sau organului interesat) sau publicarii (aducerea lor la cunostinta tuturor subiectilor de drept, prin tiparire in Monitorul Oficial sau prin afisarea lor intr-un loc public) si pastrarii sale".89
Aplicarea actului administrativ de autoritate.
"In principiu, actele administrative se aplica de la intrarea lor in vigoare, producand efecte juridice pentru viitor. Intrarea in vigoare a actelor administrative, are loc de regula, de la data adoptarii lor, daca insusi actul nu prevede o data ulterioara pentru intrarea in vigoare."90
Actul administrativ se aplica din oficiu, nu are nevoie de <<autorizarea>>altui organ pentru a fi pus in executare.
In unele situatii acplicarea actului administrativ poate fi intrerupta definitiv sau temporar. Este vorba de:
suspendare( situatia in care un act administrativ, fara a fi desfiintat, nu se mai aplica, in mod temporar si provizoriu, adica, intrruperea vremelnica a efectelor juridice ale actului respectiv).
De regula suspendarea intervine in urmatoarele situatii:
cand exista o problema litigioasa in legatura cu acest act;
cand, in materie contraventionala, conform art.31, alin 3 din Legea nr.32/1968 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, contravenientul face contestatie ;
cand instantele judecatoresti pronunta suspendarea, atunci cand legea le confera aceasta competenta. Spre exemplu art.9 din Legea nr. 29/1990 prevede aceasta copetenta instantelor judecatoresti, de a pronunta susupendarea actelor administrative la cererea cerlor vatamati in drepturiole lor prin astfel de acte, pentru a preveni o paguba iminenta;
cand organele administratiei publice ierarhic superioare celui care a emis actul si care pe baza acestei competente exercita un control asupra activitatii, organelor subordonate au dreptul ca atunci cand exista indoieli cu privire la legalitatea actului administrativ emis de organul inferior, sa hotarasca suspendarea celui act;
suspendarea privind efectele actelor administrative poate fi facuta chiar de organul care a emis actul."91
revocarea (retragerea actuluii de catre insasi organul emitent-retractarea);
Revocarea poata sa aiba caracter oobligtoriu cand este prevazuta expres de lege sau este dispusa de organul ierarhic superior. In celelalte cazuri are caracter facultativ. Sunt supuse revocarii atat actele administrative normative cat si cele individuale. Icazul celor din urma sunt insa si exceptii si anume: actele administrative jurisdeictionale si cele prin care s-au creat drepturi subiective in favoarea unor persoane, nu sunt revocabile. In aceeasi categorie de acte administrative nerevocxabile pot fi incluse si cele care au fost realizate material.
Irevocabilitatea actelor administrative jurisdictionale deriva din trasaturile lor specifice si anume: prin ele se solutioneaza litigiile intre parti;emiterea actului se face dupa o procedura speciala caracterizata prin faptul ca organul emitent nu se sesizeaza din oficiu iar procedura elaborarii se bucura de stabilitate mai mare; emitentul nu mai poate reveni asupra actului sau -se dezinvesteste.
Actul administrativ este revocabil numai pana in momentul in care a intrat in in circuitul civil, in ordinea juridica a statului, dupa acest moment el nemaiputand fi retractat de cel care l-a emis."92
-anularea (masua luata de organul ierarhic superior celui care a adoptat sa emis actul sau de instanta de judecata prevazuta de lege, care face sa inceteze efectele juridice ale acestui act, iar daca ele nu sau produs, face sa nu se mai produca).
Aplicabilitatea actelor juridice poate inceta si in alte situatii ca: perioada de timp pentru care a fost emis a expirat; acuzele carea determinat emiterea sa au fost inlaturte; cel acre a solicitat emiterea actului a renuntat la cerere ori a decedat etc.
Principiile procedurii administrative
"Prin procedura administrativa se intelge modul in care sunt create, modificate sau stinse raporturi de drept administrativ, deci, modalitatea de adopatre a actelor administrative si de aplicare a acestora
-Principiul necontradictorialitatii- deriva din faptul ca actul administrativ este un act unilateral de vointa ( cu exceptia actelor juricdictionale).
-Principiul nepublicitatii - organele administratsie publice nu sunt obligate prin lege sa actioneze in fata celor ce vor sa asiste la desfasurarea activitatii lor.
-Principiul indisponibilitatii - presupune dreptul de a porni actiunea civila( si penala in unele cazuri), de a determina limitele apararii juduiciare, dreptul de renunta la actiune, dreptul de ataca hotararea judecatoreasca.
-Principiiul egalitatii in fata autoritatilor administratiei publice deriva din egalitatea tuturor cetatenilor in fata legii.
-Principiul sesizarii din oficiu. Prin, exceptie, in unele cazuri, procedura administrativa se declanseaza in urma sesizarii de catre: autoritatea legislativa(de regula in timpul sedintelor Parlamentului), alte autoritati ale administratiei publice ( cand e facuta de organele superior ierarhice, sesizarea este obligatorie in executare), alte persoane fizice sau juridice.
-Principiul unilateralitatii actului administrativ care este un act unilateral de vointa"93
2.2.4 Actul administrativ de gestiune
"Actele juridice pe care le incheie serviciile publice administrative- organele administratiei publice ti regiile autonome de interes public- in exercitarea dreptului lor de administrare a proprietatii publice, au fost denumite in literatura juridica din tara noastra, dinaintea celui de al doilea razboi mondial, acte administratie de gestiune."94
Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ prevede ca "actele de gestiune facute de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau nu pot fi atacate de justitie."95
Profesorul Paul Negulescu, facand comparatie intre actul de autoritate si cel de gestiune, da urmatoarele definitii acestora: " actul administrativ de autoritate este o manifestare de vointa facuta de un aorgan administrativ competent, prin care se creaza o situatie juridica generala sau individuala, generate de norme de drept politic in care gasim ideea de dominatie si comandament. Actul de gestiune este tot o manifestare de vointa facuta de un organ competent, insa el trebuie sa creeze unui organism administrativ, o situatie juridica cu caracter patrimonial, reglementata de dreptul privat. Actul de autoritate se prezinta ca o manifestare unilaterala de vointa, pe cand cel de gestiune ar fi intotdeauna o conventie, adica act bilateral."96
Actul administrativ de gestiune este administrativ pentru ca una din partti e un serviciu public administrativ si este de gestiune deoarece se urmareste (prin incheierea aceetor acte) utilizarea si dezvoltarea proprietatii publice astatului, judetului si comunei.
"In opinia noastra, actul administrativ de gestiune este actul juridic, incheiat, pe de o parte de un serviciu public, iar, pe de alta parte de un particular( persoana fizica sau juridica, romana saustraina) ce are ca obiect vanzarea - cumpararea de produse, executarea de lucrari si prestarea de servicii, precum si concesionarea ti inchirierea unor bunuri mobile ti imobile, apartinand proprietatii publice a statului, judetului sau comunei."97
Deosebirile deintre actul administrativ de gestiune si contractul civil:
principalele drepturi si obligatii ale partilor din actul administrativ de gestiune sunt stabilite de serviciul public iar in contractul civil se stabilesc de ambele parti, de comun acord.
In cazul actului administrativ de gestiune serviciul public isi alege pe celalalt partener( in general prin licitatie) iar in contractele civile ambele parti se aleg reciproc
Serviciul public poate realiza in mod unilateral actul administrativ de gestiune, fara a suporta daune, iar in cazul contractului civil, partea il reziliaza este obligata sa suporte daunele.
Deosebirile intre actul administrativ de gestiune si cel de autoritate:
actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale, incheiate intre doua parti iar cele de autoritate sunt acte unilaterale ce exprima vointa celui care l-a adoptat sau emis;
actele administrative de gestiune cuprind drepturi si obligatii pentru ambele parti, iar cele de autoritate , determina nasterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic, ori recunoasterea sau suspendarea unor drepturi pentru particulari(persoane fizice si juridice);
executarea actelor administrative de gestiune e asigurata prin cauza penala, iar cele de autoritate se asigura de puterea publica a statului;
actele administrative de gestiune nu sunt supuse controlului de legalitate din partea instantelor de contencios administrativ (eventualele litigii fiind de competenta instantelor judecatoresti de drept comun) pe cand cele de autoritate sunt supuse controlului de legalitate ale instantelor de contencios administrativ in conditiile Legii 29/1990 si alte acte normative.
"Actele de autoritate costau in acele declaratii de vointa constituind acte juridice cu caracter unilateral si executoriu, emanand de la autoritatile administrative ale statului, in calitate de putere publica si savarsite in vederea funtionarii serviciilor publice administrative. Prin aceasta actele de autoritate se deosebesc in mod esential de acte de gestiune, care sunt acele acte cu caracter contractual sau facute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, savarsite bde stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau"98
"Din partea serviciului public, actul administrativ de gestiune se poate incheia de catre : ministrii si conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale ori de persoanele indreptatite de acestea, presedintele consiliilor judetene, primarii comunelor si oraselor, conducatorii institutiilor publice, directorii generali ai regiilor autonome de interes public. Cealalta parte a actulu administrativ poate fi orice persoana fiuica sau juridica, romana mori straina care participa la licitatie si adera la prevederile caietului de sarcini."99
"Obiectul actului administrativ de gestiune il poate forma : concesionarea de servicii publice, unitati de productie ale unor regii autonome sau terenuri, achizitii guvernamentale, executarea de lucrari de constructii -montaj publicve, prestari servicii, imprumutul de stat ( public)."100
Incheierea actului administrativ de gestine se face prin licitatie publica( cu exceptia cazurilor prevazute de lege) care se organizeaza fie de un agent special, fie de serviciul public interesat. Formele licitatiei sunt : licitatie publica deschisa fara preselectie, licitatie publica cu preselectie , licitatie publica restransa ori selectiva, incredintare directa.
"Licitatia cuprinde mai multe faze:
lansarea obiectului licitatiei prin publicarea in Monotorul Oficial si in publicatii de mare tiraj cu precizarea formei de licitatie si a datei pana la care se primesc ofertele;
depunerea ofertelor in plic inchis si a taxei de participare;
deschiderea, analizarea si compararea ofertelor;
adjudecarea de catre comisia de licitatie a ofertei celei mai convenabile si comunicarea rezultatului catre ofertanti;
incheierea contractului( a actului administrativ de gestiune);
restituirea garantiei depusa, ofertantilor necastigatori.
In practica, cele mai frecvente acte administrative de gestiune sunt: contractul de concesiune, de achizitii publice, de inchiriere de active sau bunuri, de executare a lucrarilor si de prestari servicii."101
2.2.5. Actul administrativ jurisdictional.
Terminologia folosita in dctrina juridica romana si straina pentru a desemna aceasta categorie de cte este unanima. Astfel, profesorul Anibal Teodorescu le denumeste "acte jurisdictoinale", Tudor Draganu le denumeste " acte administrative cu caracter jurisdictional"103, altii le denumesc "acte administrative jurisdictionale".
Valentin I. Prisacaru defineste actul administrativ jurisdictional ca fiind : " actul jurisdictional pronuntat(emis) de un organ cu atributii jurisdictionale ce funtioneaza in cadrul unui organ al administratiei publice pentru a solutuiona, cu putere de adevar legal, dupa o anumita procedura, un conflict juridic, stabilit prin lege in competenta acestor organe."104
"Ceea ce caracterizeaza acest act, sunt urmatoarele:
pot fi emise numai in situatiile expres prevazute de lege;
are ca scop solutionarea unor litigii in care una dintre parti este un serviciu public;
emiterea lui se face pe baza unei proceduri speciale care includ si principiile independentei autoritatii care il emite fata de partile aflate in conflict, precum si cel al cntradictorialitatii;
este exceptat de la principiul revocabilitatii actelor administrative;
poate fi atacata in contenciosul administrativ."105
2.2.6. Asemanari si deosebiri intre acte administrative cu caracter jurisdictional, alte acte administrative si cele judecatoresti.
"Actul administrativ cu caracter jurisdictional si actul administrativ de autoritate
Asemanari: -emana de la serviciile publice administrative.
Deosebiri: - acvtele administrative de autoritate sunt atat normative cat si individuale pe cand cele cu caracter jurisdictional sunt numai individuale;
actele administrative de autoritate pot fi adoptate sau emise atat la cerere cat si din oficiu, pe cand celelalte, nu pot fi admise decat la cererea partii interesate ori la sesizarea organului competent;
actele adminstrative de autoritate pot fi revocate de catre organul care le-a adoptat sau emis, pe cand celelalte au caracter irevocabil, se bucura de autoritate de lucru judecat;
actele amdinistrative de autoritate sunt adoptate sau emise pentru a naste, modifica sau stinge raporturi juridice administrative, sau sunt translative de drepturi. Cele cu caracter jurisdictional nu "creaza ci doar constata, ele fiind declarative si nu tranlative."106
Actul administrativ cu caracter jurisdictional si actul administrativ de gestiune.
Asemanari:
ambele se emit intr-un caz concret, primul pentru a solutiona un conflict juridic dintre un serviciu public si un particular, iar al doilea pentru a stabili raporturi contractuale intre un serviciu public si un particular(persoana fizica ori juridica, romana ori straina);
ambele sunt irevocabile.
Deosebiri :
actul administrativ cu caracter jurisdictional se emite in baza puterii publice care a investit organul conpetent sa solutioneze un conflict juridic specific, iar cel de gestiune este rezultatul aderarii particularului la propunerile formulate de serviciul public si al negocierilor directe intre partile contractante;
- actul administrativ cu caracter jurisdictional e un act de speta care intervine pentru a pune capat, a solutiona un litigiu pe cand cel de gestiune este unul bilateral;
actul administrativ cu caracter jurisdictional se emite la sesizarea partii interesate ori a organului competent, fara nici o aprobare, actul administrativ de gestiune se incheie numai in urma aprobarii contractarii, printr-un act administrativ de autoritate."107
Actele administrative cu caracter jurisdictional si hotararile judecatoresti.
Asemanari:
ambele solutioneaza cu putere de adevar legal un conflict juridic;
ambele se pronunta in urma sesizarii de catre persoana interesata sau de organul competent;
ambele se emit dupa o anumita procedura, bazata pe contradictorialitate.
Deosebiri:
actul administrativ cu caracter jurisdictional e emis de un organ ce funcsioneaza in cadrul unui organ al administratiei publice iar hotararile judecatoresti sunt pronuntate de un organ ce functioneaza in cadrul sistemului instantelor judecatoresti;
spre deosebire de organul ce a emis actul administrativ cu caracter jurisdictional, nu este independent fata de partile in conflict, pentru ca el functioneaza in cadrul administratiei publice, care este in conflict cu particularul, instantele judecatoresti, sunt independente fata de partile in conflict;
in timp ce actul administrativ cu caracter jurisdictional se emite dupa o procedura sumar reglementata de lege, hotararile judecatoresti- sentnte si decizizii - sunt pronuntate dupa norme de procedura precis determinate, dupa caz, atat in Codul de procedura civila cat si in cel de procedura penala."108
2.3. SECTIUNEA AIIIa
ACTELE PREGATITOARE SI OPERATIUNILE TEHNICO-MATERIALE SI ROLUL LOR IN LUMINA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV.
ACTELE PREGATITOARE
"Intreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate- dar si pentru incheierea actelor administrative de gestiune precum si emiterea actelor administrative cu caracter jurisdictional - se bazeaza pe intocmirea unor acte pregatitoare si pe efectuarea unor actiuni tehnico-materiale care, desi nu produc, prin ele insele, efecte juridice, fara intocmirea si fara efectuarea lor nu este posibila adoptarea sau emiterea actelor administrative, de aceea, aceste acte, se numesc si acte preparatorii, pentru ca ele premerg adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate."109
Astfel, este necesar ca mai intai sa se intocmeasca proiectul actului ce urmeaza a fi supus dliberarii organului colegial al administratiei publice care il adopta, ori deciziei organului unipersonal al administratiei publice care il emite.
Pentru elaborarea proiectului sunt necesare intocmirea altor inscrisuri ca: anchete, referate, rapoarte, schite, s.a., care, desi nu produc efecte juridice, in lipsa lor, proiectul actului administrativ nu poate fi elaborat.
Pentru adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate, legea cere ca acestea sa fie adoptate sau emise dupa obtinerea avizului unui alt organ al administratiei publice, privind legalitatea si oprotunitatea adoptarii unor acte administrative de autoritate.
Caracteristica acestor acte pregatitoare, deca si a avizelor, este aceea ca ele nu produc prin ele insele efecte juridice.
Avizele administrative se impart in:
a) facultative- opiniile pe care organul ce adopta sau emite un act administrativ de autoritate este liber sa le ceara sau nu altui organ al administratiei publice;
b) consultative- opiniile pe care organul care adopta sau emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, sa le ceara unui anumit organ al administratiei publice, dar nu e obligat, potrivit legii, sa le solicite altui organ al administratiei publice si u e obligat sa tina seama de continutul lor;
c) conforme sau obligatorii- opiniile pe care organul care adopta sau emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, sa le ceara unui anumit organ al administratiei publice si la emiterea actului trebuie sa se conformeze acestuia.
In afara celor trei categorii de avize, legea prevede in anumite cazuri ca actele administrative se adopta sau se emit pe baza acordului unui alt organ al administratiei publice.
Ca o concluzie asupra acestor acte pregatitoare se poate afirma ca, desi ele nu formeaza obiectul unei actiuni directe de competenta instantelor de contencios administrativ, "aceasta nu inseamna ca ele sunt sustrase cu desavarsire oricarui control judecatoresc, din conta, ele sunt susceptibile de a fi atacate odata cu actul sau deciziunea definitiva date pe baza lor."110
In ceea ce priveste retragerea actelor pregatitoare dupa ce au fost intocmite sau date, in literatura de specialitate se afirma, "actele pregatitoare pot fi retrase de catre organele care le-au intocmit sau dat, pana in momentul adoptarii sau emiterii, pe baza lor, a actului administrativ de autoritate."111 Tot in acest sens se afirma: "actele cu caracter preparatoriu pot fi retrase sau anulate atat timp cat nu a intervenit deciziunea sau actul final, care numai el creaza o situatie juridica definitiva, care sa dea nastere la drepturi."112
OPERATIUNILE TEHNICO-MATERIALE
Operatiunile tehnico-materiale nu produc efecte juridice prin ele insele, dar in lipsa lor, actul administrativ de autoritate nu s-ar adopta sau emite sau, daca aceasta s-ar intampla, ele nu ar produce efectele pentru care au fost adoptate ori emise , pentru ca nu au fost facute unele operatiuni tehnico-materiale( ex- publicarea sau aducerea la cunostinta persoanelor interesate).
Operatiunile tehnico-materiale sunt actiuni realizate de autoritatile administratiei publice si de funtionarii acestora prin care se ajunge la doptarea si aplicarea actelor administrative."113. Desi operatiunile tehnico-materiale nu produc prin ele insele efecte juridice, adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate, cu neefectuarea lor, poate duce chiar la nulitatea actului adminstrativ de autoritate (ex- nesupunerea la vot in organul deliberativ, neintrunirea numarului de voturi necesar ori nepublicarea sau necomunicarea actului).
Operatiunile tehnico-materiale sunt grupate in trei categorii corespunzatoare celor tei faze ale procedurii de adoptare ori emiterea actelor administrative de autoritate.
Astfel, vom deosebi, operatiunile tehnico-materiale:
premergatoare adoptarii sau emiterii actului administrativ de autoritate, cum sunt: dactilografierea proiectului, mupltiplicarea transmiterea spre avizare, transmiterea spre studiul functionarilor publici sau persoanelor ce compun organul colegial ce urmeaza sa-l adopte ori functionarului public competent, potrvit legii, sa decida emiterea actului administrativ de autoritaet;
concomitente cu procsul de adoptare a actului administrativ de autoritate: definitivarea proiectului, exprimarea vointei finctionarilor publici sau persoanelor ce compun organul competennt sa-l adopte (votul), eventuala rerdactilgrafiere in forma definitiva a actului administrativ, semnarea lui de catre conducatorul organului care l-a adoptat;
posterioare fazei de adoptare sau emitere: inregistrarea actului (cu mentionarea numarului), datare si punerea sigiliului (stampila actului), transmiterea spre publicare ori inmanarea directa sau prin posta celor intetresati."114
cu toate ca operatiunile tehnico-materiale nu produc prin ele insele efecte juridice, adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate cu neefectuarea lor poate duce, chiar la nulitatea actului administrativ de autoritate. Tot astfel, nu-si va produce efectele juridice pentru care au fost adoptate actele administrative de autoritate cu caracter normativ daca nu s-a realizat acea operatiune tehnico-materiala care consta in publicarea in Monitorul Oficial, a actului respectiv."115
CAPITOLUL III
PROCEDURA CONTENCIOSULULUI ADMINISTRATIV
Procedura contenciosului administrativ cuprinde doua faze :
a) Procedura prealabila sesizarii instantei de contencios administrativ competenta;
b) Procedura in fata instantei de contencios administrativ.
a) Privind procedura prealabila, art5, ,din Legea nr.29/1990 prevede: "inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat intr-un drept al sau, in termen de 30 de zile de la data cand s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut in art1 alin2, autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta (recurs gratios).
Daca cel care se considera vatamat in dreptul sau s-a adresat cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termen de 30 de zile prevazut in aliniatul ptecedent, se calculeaza de la comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei.
In cazul in care cel care se considera vatamat intr-un drept al sau, recunoscut de lege, nu este multumit de sulutia data reclamatiei sale, el poate sesiza tribunalul in etrmen de 30 de zile de la comunicarea solutiei.
Sesizarea tribunalului se va putea face si in cazul in care autoritatea administrativa emitenta sau autoritatea ierarhic superioara, nu rezolva reclamatia in termenul prevazut la alin. 1.
In toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere."116
Ratiunea reclamatiei prealabile consta in a obliga administratia sa se pronunte cu privire la anularea actului sau sa ia masuri pentru emiterea actului administrativ pretins de reclamant. Legea da dreptul persoanei fizice sau juridice lezate, de a pretinde autoritatii administrative sa-si exercite controlul asupra actelor emise in cadrul ei si de a reveni asupra celor pe care in final le considera ilegale. Este dreptul administratiei de a rezolva in mod unilateral actele pe care le-a emis si acest drept are la baza principiul autonomiei administratiei. Potrivit acestui principiu, administratia isi creaza singura actul juridic privind activitatea sa si il pune de asemena singura in executare. Tinand seama de aceste doua caractere specifice, ale activitatii, administratia este in drept si ii revine in acelasi timp si obligatia sa cerceteze permanent legalitatea si oportunitatea actelor pe care le emite si sa ia masuri pentru desfiintarea celor care se dovedesc a nu fi in conformitate cu prevederile legale sau devin inoportune ori contrare intereselor cetatenilor.
Revocarea actelor administrative ilegale, trebuie efectuata de catre autoritatea administrativa cu respectrea acelorasi reguli de forma avute in vedere la emiterea lor."117
In ceea ce priveste termenul de adresare autoritatii administrative, in alin 1 al acestui articol(5), se prevede ca termenul de 30 de zile in care persoana vatamata se poate adresa autoritatii administrative care a emis sau trebuia sa emita actul administrativ, (termenul curge de la data comunicarii actului administrativ dupa expirarea termenului prevazut de art1 alin 2). Privind termenul de sesizare a tribunalului, sectia de contencios , art5 alin2 din aceeasi lege prevede pentru persoana vatamata care nu este multumita cu solutia data reclamatiei sale, u termen de 30 de zile.
Stabilind untermen maxim de un an inauntrul caruia persoana care se considera vatamata poate sa sesizeze instanta de contencios, s-a avut in vedere necesitate pe de o parte, de a nu lasa actele administrative intr-o stare prea mare de nesiguranta, iar pe de alta parte, de atrzi interesele cetatenilor de a sesiza si a nu lasa prea mult timp ca actele administrative respective sa-si produca toate efectele."118
Privind natura termenului de 30 de zile si de un an, se poate spune ca acest termen este unul procedural si potrivit art.101 din Codul de procedura civila, se calculeaza pe zile libere, neintrand in calcul ziua cand a inceput si cea cand s-a sfarsit. Porivit aceluiasi articol, termenul care incepand cu 29,30,31 ale lunii se sfarseste intr-o luna ce nu are o asemenea zi, se socoteste impinit in ziua cea din urma a lunii. Daca termenul se sfarseste intr-o zi de sarbatoare legala sau cand serviciul este suspendat, se prelungeste pana la sfarsitul primei zile de lucru urmatoare. In ce priveste termenul de un an acesta se sfarseste in ziua corespunzatoare zilei de plecare, adica a zileicand termenul a inceput sa curga.
Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului, nu poate fi separata de analiza naturii juridice a termenuli de un an. In ceea ce ne priveste ne-am raliat la opinia dupa care ambele sunt termene de prescriptie, termenul mai mic de prescriptie se deruleaza intr-un termen de prescriptia plafon de un an. Termenul de 30 de zile nu poate sa depaseasca termenul de un an chiar daca aceasta prelungire este datorata nesolutionarii recursuluii administrativ."119
Deci, alin1 al art 5 are ca obiest actiunea administrativa prealabila, alin2 are ca obiect actiunea in justitie in ipoteza unein nemultumiri la recursul gratios, alin 3 are ca obiect actiunea in justitie in ipoteza unei nemultumiri la recursul ierarhic, alin4 vizeaza actiunea in justitie in ipoteza nerezolvarii reclamatiei, fie de autoritatea eminenta, fie de autoritatea ierarhica, in termen de 30 de zile, alin . 5 este numitor comun atat pentru recursul administrativ prealabil, cat si pentru sesizarea tribunalului. Dispozitiile alin.5 atentioneaza autoritatile administrative ti sanctioneaza autoritatile judecatoresti, implicit pe cel care se considera vatamat in drepturile sale."120
b) Procedura in fata instantei de contencios administrativ incepe cu introducerea actiunii in contencios administrativ, ininte de expirarea termenului de 30 de zile dar cu respectarea prevederilor alin 5 din acelasi articol care prevede : " in toate cazurile, introducerea cererii in instanta nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere".
Astfel, rezulta ca termenul de un an este un termen de decadere (dupa expirarea caruia nu se mai poate cere anularea unui act administrativ ilegal si nici obligarea unei autoritati administrative de a i se rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege), iar termenul de 30 de zile, de sesizare a instantei rezulta, in opinia noastra, ca acesta este un termen de prescriptie."121
Actiunea in contenciosul administrativ trebuie sa cuprinda elemente de identificare a partilor (numele si prenumele sau denumirea reclamantului si paratului), domiciliul (sediul ), obiectul cererii acestora anularea unui act, obligarea la rezolvarea unei cereri si plata despagubirii, iar la actiune se vor anexa: actul administrativ a carui anulare se cere, refuzul autoritatii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept, iar in cazul in care nu a primit acest refuz se va aneza o copie a cererii, pe care a adresat-o autoritatii administrative si dovada daunelor materiale cauzate prin actul emis ori prin refuzul rezolvarii cererii."122
Actiunea in contencios administrativ poate fi formulata si impotriva functionarului autoritatii parate, care a eliberat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, atunci cand se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere, persoana respectiva putand fi obligata la plata, solidar cu autoritatea administrativa. La cererea functionarului, poate fi chemat in garantie superiorul sau ierarhic de la cae a primit ordin scris sa ssemneze actul administrativ contestat in justitie."123
Privind sesizarea instantelor de contencios administrativ se constata caele pot fi sesizate si prin declinare de competenta, numai in cazurile in care isi declina,una celeilalte, competenta de solutionare, doua instante de contencios administrativ si nu de catre o judecatorie sau prin regulator de competenta , cand instanta mai intai sesizata este o judecatorie."123
Privind sesizarea instantelor de contencios adminstrativ se constata ca ele pot fi sesizate si prin declinare de competenta, numai in cazurile in care isi declina, una celeilalte, competanta de solutionmare, doua instante de contencios administrativ si nu de catre o judecatorie sau prin regulator de competenta, cand instanta mai intai sesizata este o judecatorie."124
La aceasta concluzie se ajunge, avand in vedere ca pentru sesizarea instantelor de contencios administrativ legea prevede obligativitatea procedurii prealabile, neimplinirea acesteia constand un fine de neprimire."125
Articolul 9 din Legea 19/1990 prevede:
In cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunallui sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ pana la solutionarea actiunii.
Tribunalul va solutiona cererea de suspendare, de urgenta, chiar si fara citarea partilor, hotararea pronuntata in acest caz fiind executorie de drept."126
Din modul in care este formulat etxtul art 9 alin 1 rezulta ca suspendarea nu se poate acorda decat in cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unor pagube iminente.
Motivele suspendarii trebuie sa apara de la prima vedere ca fiind temeinice si sa creeze de la inceput o indoiala puternica asupra modului administrativ constatat, iar prin masura suspendarii sa se previna producerea unei pagube iminente. In alin 2 al aceluiasi articol(9) se prevede ca solutionarea cererii de suspendare se face chiar fara citirea partilor. In aceasta situatie, cererea urmeaza sa se solutioneze in camera de consiliu nefiind necesara o judecata cu xcaracter contradictoriu in sedinta publica. Deasemeni presedintele tribunalului de contencios este in drept sa aplice si prevedeile din Codul de procedura civila cu privire la ordonantelepresedentiei;va putea deci sa hotarasca cu privire la cererea de suspendare si printr-o ordonanta prezidentiala. Fiind intrunite conditiile cerute de procedura civila: caz grabnic, prevedea producerii unei pagube, pastrarea unui drept care s-ar putea pagubi prin intarziere,"127
Solutionand actiunea (conform art 11) instanta competenta poate : sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ a carui anulare s-a cerut prin actiune, sa oblige autoritatea administrativa, sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris ti sa hotarasca asupra daunelor materiale si morale cerute.
Sentinta se redacteaza in cel mult 5 zile de la pronuntare ( art6 . ultimul aliniat).
In art 11 alin 1 se precizeaza ca instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judeecatii, desi operatiunile administrative nu produc prin ele insele efecte juridice.
Cat priveste termenul de prescriptie, care trebuie respectat pentru introducerea acestor actiuni, consideram ca pana la adoptarea unei noi reglemntari, este de tri ani, prevazut de art.3 din Decretul nr.167/1958 privitor la prescriptia extinctiva."128
SECTIUNEA I
RASPUNDEREA IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Formele raspunderii in contenciosul administrativ
Raspunderea in contenciosul administrativ trebuie analizata sub doua aspecte:
aspunderea autoritatii administrative si
raspunderea functionarilor publici.
In ambele cazuri este vorba despre raspunderea administratiei publice pentru pagubele cauzate persoanelor fizice si juridice, vatamate in drepturile lor recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul unei autoritati administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege,"129
Raspunderea autoritatii administrative
"Aceasta raspundere se caracterrizeza in principal prin plata despagubirilor stabilite de instanta de contencios administrativ, fie cu prilejul solutionarii actiunii in care cel vatamat cere anularea actului administrativ sau obligarea autoritatii administrative la emiterea unui act administrativ (ori eliberarea unui certificat, adeverinta sau orice alt inscris), fie cu prilejul solutionarii unei actuni separate ce are ca obiect doar plata despagubirilor.
Aceasta ultima actiune este introdusa ulterior, pentru ca, la data introducerii actiunii in anulare a actului sau la obligarea emiterii unui act, intinderea pagubei nu-i era cunoscuta. In ambele cazuri insa, autoritatea administrativa e obligata la plata de despagubiri pentru repararea pagubelor materiale si morale cauzate celor ce au fost vatamati in drepturile lor, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege "130
Raspunderea functionarilor publici
Functionarul public este persoana numita sau aleasa intr-o functie publica cu caracter de permanenta in serviciul autoritatilor publice centrle sau locale, ori in institutiile publice si regiile autonome infiintate de acestea.
"Functionarii publici din autoritatile administrative actionate raspund, potrivit legii, in fata instantelor de contencios administrativ. Astfel, functionarii publici raspund pentru:
pagubele cauzate celor vatamati in drepturile lor, recunoscute de lege, prin emiterea unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege (aceasta priveste atata functionarul public ce a emis actul cat si pe superiorul sau ierarhic);
nerespectarea dispozitiilor cuprinse in hotorarile instantelor de contencios administrativ;
nerespectarea masurilor dispuse de instanta, in timpul solutionarii cauzelor"131
"Raspunderea functionarilor priveste pe :
functionarul public care a elaborat actul administrativ ori care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii (atunci raspunderea va fi angajata prin obligarea la plata daunelor solidar cu autoritatea administrativa in care acesta functioneaza- art.13 alin.1);
functionarul public ierarhic superior celui prevazut mai sus (decat daca s-a facut proba ordinului scris dat de acesta pentru a se semna actul, a carui ilegalitate totala sau partiala, este supusa verificarii instantei de judecata);
conducatorul autoritatii administrative care a emis actul ori a refuzat rezolvarea cererii."132
In ceea ce priveste raspunderea functionarilor publici pentru nerespectarea fispozitiilor cuprinse in hotararile instantelor de contencios administrativ, autoritatea administrativa este obligata sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris in termenul prevazut in hotarare sau in cel mult 30 de zile de la data ramanerii definitive a hotararii. In cazul in care aceste termene nu sunt respectate, art.16 alin 2 prevede ca:" la cererea reclamantului se va aplica conducatorului autoritatii administrative o amenda de 500 lei pe fiecare zi de intarziere."
Conducatorului autoritatii administrative i se pot aplica doua tipuri de sanctiuni:
a)amenda( care se cuvine statului) si
b) daune pentru intarziere( care se datoresc reclamntului).
Raspunderea functionarilor publici mai poate fi angajata, in litigiile de contencios administrativ, din dispozitia instantei judecatoresti si in conditiile art.10 din Legea nr 29/1990. In alin 1 al acestui articol se prevede ca, la primirea actiunii, instanta va dispune citarea partilor si va putea "cere autoritatilor al carui act este atacat, sa-i comunice de urgenta acel act impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei"133
In acelasi mod se va proceda si in cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii prvind un drept recunoscut de lege(alin2). Nerespectarea termenului stabilit de instanta pentru trimiterea lucrarilor solicitate atrage raspunderea conducatorului autoritatii administrative (va fi obligat sa plateasca statului, cu titlul de amenda, 500 lei pentru fiecare zi de intarziere nejustificata).
3.2 -SECTIUNEA aIIa
CAILE DE ATAC IMPOTRIVA SENTINTELOR PRONUNTATE DE INSTANTELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Procedura contenciosului administrativ (ca si dreptul comun )cunoaste si ea cai ordinare si extraordinare de atac impotriva sentintelor pronuntate ,in prima instanta ,de tribunalele judetene si al municipiului Bucuresti si de curtile de apel.
a)Calea ordinara de atac impotriva sentintelor pronuntate in prima instanta ,de catre instantele de contencios administrativ este recursul.Astfel ,art.14 din Legea nr.29/1990 (text modificat prin Legea nr.59/1993 )prevede :"Sentinta instantei prin care s-a solutionat actiunea prevazuta in prezenta lege ,poate fi atacata cu recurs in termen de 15 zile de la comunicare .
Recursul este suspensiv de executare"134
Potrivit acestui articol precum si art.3 pct.3 din Codul de procedura civila ,modificat, curtile de apel judeca recursurile declarate impotriva sentintelor pronuntate de tribunalele judetene si al municipiului Bucuresti in materie de contencios administrativ iar conform art.4 pct.1 din acelasi cod,Curtea Suprema de Justitie,judeca recursurile declarate impotriva sentintelor Curtii de Apel, pronuntate in litigiile de contencios administrativ .
Articolul 302 din Codul de procedura civila prevede :"cererea de recurs se depune la instanta a carei hotarare se ataca ,sub sanctiunea nulitatii."135
Acesta o inainteaza impreuna cu dosarul cauzei, instantei de recurs competente, respectiv Curtii de Apel sau Curtea Suprema de Justitie, dupa caz.
"Cererea de recurs se va depune de catre partea interesata, pentru ca recursurile formulate de o persoana care nu a fost parte in proces sunt inadmisibile"136, "in afara de cele declarate de procuror."137
Potrivit art.303 din Codul de procedura civila ,"recursul se va motiva prin insasi cererea de recurs sau inauntrul termenului de recurs"138 iar art.306 din acelasi cod prevede ca "recursul este nul cu exceptia cazurilor prevazute in alin.2 al aceluiasi articol"139(motivele de ordine publica pot fi invocate si din oficiu de instanta de recurs, care insa ,este obligata sa le puna in dezbaterea partilor ).
In ceea ce priveste efectele recursului judecat de curtile de apel, art.312 alin.1 din Codul de procedura civila ,prevede : "Curtile de apel si tribunalele , in caz de casare ,vor judeca pricina in fond"140.
Cu toate acestea , in cazul in care instanta , a carei hotarare este recurata , a solutionat procesul fara a intra in cercetarea fondului , instanta de recurs , dupa casare , trimite cazul spre rejudecare instantei care a pronuntat hotararea casata sau altei instante de acelasi grad. In cazul casarii pentru lipsa de competenta, cauza se trimite spre rejudecare instantei competente sau organului cu activitate jurisdictionala competent, potrivit legii.
In legatura cu efectele recursului judecat de Curtea Suprema de Justitie, art.313 din acelasi Cod de procedura civila prevede: "Curtea Suprema de Justitie, in caz de casare trimite cauza spre o noua rejudecare instantei care a pronuntat hotararea casata ori, atunci cand interesele bunei administrari a justitiei o cer, altei instante de acelasi grad, cu exceptia cazului casarii pentru lipsa de competenta, cand trimite cauza instantei competente sau altui organ cu activitate jurisdictionala competent potrivit legii."141
"Recursurile in contencios administrativ vor fi timbrate cu 50% din taxa datorata la actiunea introductiva. Netimbrarea cererii de recurs atrage respingerea recursului."142
b)Caile extraordinare de atac
Impotriva hotararilor de contencios administrativ ramase definitive,se pot folosi, in conditiile legii, urmatoarele cai de atac:
-contestatia in anulare (reglementat de art.317-321 din Codul de procedura civila );
-revizuirea hotararii (reglementat de art.322-328 din Codul de procedura civila );
-recursul in interesul legii (art.329 din Codulde procedura civila ).
"Spre deosebire de contestatia in anulare si revizuirea hotararii ce se judeca de catre instanta care a pronuntat hotararea ramasa definitiva, si se pot formula numai pentru motivele expres perevazute in Cod (art.317 pentru contestatia in anulare si art.322 pentru revizuirea hotararii ) recursul in interesul legii se judeca, potrivit prevederilor art.329 alin 2 din Codul de procedura civila in sectiile unite ale Cuttii Supreme de Justitie"143
Calea extrordinara de atac a contestatiei in anulare poate fi folosita pentru urmatoarele motive( daca acestea nu au putut fi invocate pe caile ordinare de atac):
a. cand procedura de chemare a partii, pentru ziua cand s- judecat pricina, nu a fost indeplinita potrivit cu cerintele legii;
b. cand hotararea a fost data de judecatori cu incalacrea dispozitiilor de ordine publica privitoare la competenta.
Contestatia in anulare se poate formula (art.318 din Codul de procedura civila ) si impotriva hotararilor instantei de recurs " cand delegarea data este rezultatul unei greseli materiale sau cand instanta, respingand recursul sau admitadu-l numai in parte, a omis din greseala sa cerceteze vreunul din motivele de casare."144
Aceasta cale extraordinara de atac se poate folosi "inainte de inceperea executarii si in timpul ei, pana la savarsireea ultimului act de executare. Impotriva hotararilor irevocabile care nu se duc la indeplinire pe cale de executare silita, contestatia poate fi introdusa in termen de 15 zile de la data cand contestatorul a luat cunostinta de hotarare dar nu mai tarziu de un an de la data cand hotararea a ramas irevocabila. "145
"Hotararea data in contestatie este supusa acelorasi cai de atac ca si hotararea atacata"146
Revizuirea unei hotarari ramase definitiva in instanta de apel sau prin neapelare, precum si a unei hotarari data de o instanta de recurs atunci cand evoca fondul, se poate cere in urmatoarele cazuri:
daca dispozitivul hotararii cuprinde dispozitii potrivnice ce nu se pot aduce la indeplinire;
daca s-a pronuntat asupra unor lucruri care nu s-au cerut sau nu s-au pronuntat asupra unui lucru cerut, ori s-a dat mai mult decat s-a cerut;
daca obiectul pricinii nu se afla in fiinta;
daca un judecator, martor sau expert, care a luat parte la judecata, a fost condamnat irevocabil pentru o infractiune privitoare la pricina sau daca hotararea s-a dat in temeiul unui inscris declarat fals in cursul sau in urma judecatii, sau daca partea care a jurat, a fost condamnata irevaocabil pentru fals;
daca, dupa darea hotararii, sau descoperit inscrisuri doveditoare, retinute de partea potrivnica sau care nu au putut fi infatisate dintr-o inprejurare mai preus de vointa partilor ori daca s-a revizuit hotararea unei instante penale sau administrative pe care ea s-a intemeiat;
daca statul sau alte persoane juridice de drept public sau de utilitate publica, disparutii, incapabilii sau cei pusi sub curatela sau consiliu judiciar, nu au fost aparati deloc sau au fost aparati cu viclenie de cei insarcinati sa o faca;
daca exista hotarari definitive potrivnice date de instante de acelasi grad(sau de grade diferite) in una si aceeasi pricina, intre aceleasi persoane, avand aceeasi calitate;
daca partea a fost impiedicata sa se infiinteze la judecata, si sa instiiteze instanta despre aceasta, dintr-o imprejurare mai presus de vointa sa.
Termenul in care se poate cere revizuirea este de o luna, exceptand ultimul caz, cand termenul este de 15 zile. Calea extraodinara de atac a recursului in interesul legii(art.329 din Codul de procedura civila) e folosita de procurorul general direct sau, prin acesta, de ministrul justitiei si are ca obiect soicitarea Curtii Supreme de Justitie de a se pronunta asupra chestiunilor de drept ce au primit o solutionare diferita din partea instantelor judecatoresti, in vederea asigurarii unei interpretari si aplicari unitare a legii in intreaga tara.
Deciziile date cu acest prilej de sectiile unite ale Curtii Supreme de Justitie nu produc efecte asupra hotararii judecatoresti examinate sau asupra partilor din acele cauze, dar solutiile date devin obligatorii pentru instante.
