ADMINISTRATIE PUBLICA
-CURS-
I. ISTORIA ADMINISTARTIEI PUBLICE
Max Weber a fost fondatorul administratiei moderne care s-a dezvoltat mai intai in Europa Occidentala. Dezvoltarea functionarilor de cariera si a structurii administratiei a fost posibila datorita existentei unei autoritati centrale suficient de puternica. Monarhii aveau nevoie de acesti functionari pentru a-si administra domeniul, iar prin intermediul autoritatii inlocuiesc astfel puterea nobililor locali. Astfel de evolutii au avut loc cu precadere in monarhiile absolutiste din Europa Occidentala, monarhii ce erau caracterizate de dezvoltare continua, de structuri militare si administrative centrale, dezvoltare care pana la urma a insemnat o acumulare de putere la nivel central. Aceasta acumulare de putere s-a produs in detrimentul vechilor centre de putere din Evul Mediu.
In Franta o administratie centrala efectiva a fost introdusa la inceputul secolului al XVII-lea de catre cardinalii Richelieu si Mazarin. Acestia au introdus o serie de reprezentanti permanenti numiti intendenti si care pe masura cresterii prerogativelor cu care au fost inzestrati au devenit adevarati administratori. Astfel la mijlocul secolului al XVII-lea acesti administratori vizau, supuneau si colectau taxele, organele politiei locale, pastrarea ordinii si conducerea sistemului judiciar.
Fronda=revolta nobililor
Ludovic al XIV-lea si ministrul sau Colberte au intuit faptul ca acesti administratori pot sa acumuleze o putere care sa-I faca greu controlabili si a incercat sa le limiteze contributiile. Colberte a introdus o cerinta de rapoarte privind activitatea lor ducand astfel la crearea unei intregi retele de functionari subordonati la aparitia unor birouri administrative teritoriale si la nivel central.Ludovic al XIV-lea a creat o serie de ministere pe care le-a conectat la reteaua administrativa teritoriala. Procesul de centralizare a statului nu a reusit sa elimine toate vechile centre de putere feudale. Mai mult, monarhia din nevoia continua de bani a trecut la vanzarea unor functii si privilegii. Au fost create o serie de categorii favorizate care in timp au acumulat putere si influenta.
Sistemul administrativ a scapat de sub control in timpul lui Ludovic al XV-lea si al XVI-lea. Doar o data cu revolutia franceza s-a schimbat perceptia generala privind administratia. Guvernele revolutionare franceze au incercat sa descentralizeze administratia prin instituirea guvernamintelor locale.
Dupa preluarea puterii, Napoleon a restructurat din temelii sistemul administrativ fractionalizandu-le. Departamentele create de regimul revolutionar le-a pus sub administrarea unor prefecti care se aflau sub un strict control centralizat la care detineau si o considerabila putere. Sistemul a functionat atat de bine incat dupa restauratie monarhia l-a pastrat.
Prusia intre secolele XVII-XVIII:
Trei conducatori foarte importanti : marele elector Frederick Wilhem I si Frederick al II-lea cel Mare a organizat un aparat administrativ remarcabil. La mijlocul secolului al XVII-lea marele electoe a unit toate provinciile prusace intr-un stat centralizat. In 1722 Frederick Wilhem I a creat un organism administrativ specializat care era numit Directoratul General si o serie de comisii provinciale pe diferitele domenii administrative. Frederick al II-lea a creat o serie de reforme menite sa imbunatateasca activitatea administratiei prusace. A instituit un sistem de recrutare a functionarilor foarte apropiat de ceea ce numim astazi MERIT SYSTEM (selectarea functionarilor dupa competenta). El a mai creat o retea nationala de pregatire a acestor functionari. Ulterior a incercat sa centralizeze sistemul de recrutare al functionarilor. Un alt domeniu in care a adus modificari a fost cel al organizarii. Cea mai importanta schimbare care s-a produs a avut loc in raportul dintre rege si administratia sa.
Administratia profesionista poate acumula datorita expertizei pe care o detine o putere foarte mare. Prin urmare, aparitia administratiei profesioniste a avut in sine ca efect diminuarea puterii monarhului. Codul Legal General emis in 1794: prin el monarhul trebuia sa respecte legile statului, puterea sa fiind substantial diminuata. Functionarii regelui s-au transformat in functionari ai statului, functiile lor fiindastfel garantate.
Evolutia sistemului englez a avut un caracter traditionalist.
In S.U.A. administratia americana a fost dominata pe parcursul secolului al XIX-lea de conceptiile lui James Madison si Andrew Jackson. J.Madison a fost adeptul unei totae descentralizari a administratiei si a unei minime implicari a statului in procesul administrativ. Alta caracteristica a serviciilor publice americane pe parcursul secolului al XIX-lea a fost lipsa de profesionalism si de stabilitate in functie. Razboiul de secesiune a insemnat inceputul schimbarii societatii americane. Efortul de razboi a avut ca si rezultat intarirea aparatului administrativ. Orasele s-au dezvoltat foarte mult ca urmare a industrializarii, raportul numeric intre populatia rurala si populatia urbana modificandu-se foarte mult. Administratia americana nu mai corespundea noilor realitati sociale, prin urmare opiniile care sustineau necesitatea crearii unei administratii profesioniste, neutre din punct de vedere politic si impartiala fata de cetatean s-au impus in societatea americana.
In literatura americana de specialitate punctul de cotitura l-a creat Woodrow Wilson. Reforma administratiei americane s-a realizat prin legea numita Pendleton Act care a fost adoptata in anul 1889. Reforma administratiei a insemnat trecerea de la SPOIL SYSTEM la MERIT SYSTEM. Ulterior s-a incercat implementarea acestui sistem si la nivel local si la nivel statal prin oferirea de granturi conditionate de implementare a acestui sistem.
Conceptul de functionar public s-a impus la inceputul secolului al XIX-lea.
Evolutia sistemelor administrative a fost conditionata de doua perspective majore:
-care vizualizeaza administratia in postura de instrument de actiune a statului si aici vorbim de evolutiile din Europa continentala, evolutii care trebuie intelese in contextul eforturilor de formare a statului natiune (Franta, Prusia);
-care vizualizeaza administratia din punctul de vedere al organizarii ei pe criterii de eficienta si eficacitate. Aici vorbim despre curentul american care trebuie inteles in contextul dezvoltarii societatii industriale si a unei traditii administrative mai putin stricte.
Rolul administratiei publice trebuie inteles pe baza unor abordari distincte:
juridica, politica, manageriala si o abordare sociologica.
Abordarea juridica accentueaza rolul administratiei in aplicarea si impunerea legii si in promovarea functiilor juridice. Pe plan intern, dreptul organizeaza viata administrativa dand coerenta si unitate structurilor administrative. Dreptul consolideaza structurile administrative prin definirea unor reguli comune, prin stabilirea functiilor, prin repartizarea competentelor si prin stabilirea ierarhiilor.
Abordarea politica pune in aplicare prevederile politice.
Birocratia = mod de organizare destinat administrarii pe scara larga a unor resurse prin intermediul unor persoane specializate, de regula plasate intr-o structura ierarhica si dispunand de atributii, responsabilitati si proceduri strict definite.
Max Weber =parintele sciologiei
In dezvoltarea modelului democratic, reprezinta un punct esential in dezvoltarea sistemelor administrative moderne.
Modelul birocratic propus de Max Weber se bazeaza pe cateva elemente distincte:
diviziunea sistematica a muncii bazata pe definirea competentelor, drepturilor si obligatiilor;
existenta unor reguli clare de functionare a aparatului administrativ bazat pe existenta unei pregatiri profesionale atestate prin concurs;
organizarea ierarhica foarte clara;
retribuirea functionarilor pe grade in functie de gradul ierarhic si de evolutia progresiva in cariera.
Aparitia si necesitatea unui astfel de model de organizare administrativ se
justifica pe baza a trei factori:
nevoia de rationalizare a formelor de dominatie etatica;
fundamentele autoritatii (organizarea birocratica reprezinta un tip de dominatie rational-legala unde autoritatea este fondata pe un statut legal: norme juridice ce definesc o maniera obiectiva, abstracta si deci rationala, modul de exercitare al puterii);
constructia statului de drept: autoritatea statului de drept este marcata de reguli ce nu pot fi exercitate decat in cadrul unor norme prestabilite.
Organizarea interna a organului administrativ:
apelul la profesionism (profesionisti)
concentrarea autoritatii
functionarea unitara a structurilor
Profesionalizarea serviciului public:
profesionalizarea serviciului public semnifica faptul ca exercitarea functiilor administrative a devenit o meserie care presupune existenta unei cunoasteri specializate si produce o puternica solidaritate corporativa.
Factori care maresc gradul de profesionalizare a serviciului public:
permanenta
existenta unui statut al functionarilor publici
competenta
spiritul de grup
Permanenta -profesionalizarea implica faptul ca functia publica trebuie sa fie constanta ca fiind o meserie veritabila, o activitate permanenta si stabila, posibil de exercitat in mod durabil si care sa fie ferita de constrangerile politice. Profesionalizarea poate sa fie puternic afectata de perioadele electoraleT schimbari politice.
Statutul functionarului public: functionarii au fost protejati printr-un ansamblu de reguli ce le definesc drepturile si obligatiile, conditiile de angajare si renumerare precum si sanctiunile la care pot fi supusi. Existenta unor reguli impersonale pune functionarii la adapost de constrangerile politice si asigura independenta lor profesionala.
Exista doua tipuri de sisteme:
a) Sistem de tip angajare (Elvetia, Finlanda): pune accent pe calificare si nu pe performanta. Functionarul este recrutat pentru un scop precisTlegatura functionarului cu administratia nu este foarte stabila.
-avantaje: selectarea unor persoane extrem de competente
-dezavantaje: mobilitatea si schimbari excesive in cadrul functiilor
b) Sistem de tip cariera accentueaza logica permanentei si da functionarului posibilitatea de a-si petrece toata viata profesionala in interiorul administratiei (bazat pe avansare/promovare).
avantaje: acest sistem asigura stabilitatea, sporirea securitatii profesionale si protejarea contra arbitrarului politic
dezavantaje: rigiditatea sistemului si posibilitatea avansarii pe criteriul varstei
Ambele sisteme au o puternica influenta in ceea ce priveste dezvoltarea ulterioara a functionarului.
Competenta: dezvoltarea atributiilor administratiei publice si cresterea asteptarilor cetateanului au impus necesitatea formarii unui corp de functionari competenti care sa fie selectati si formati astfel incat sa asigure maximum de eficacitate.
Criterii de selectie a functionarului:
testul descopera abilitati
examenul verifica un nivel de cunostinte
concursul apreciaza performantele candidatului si selecteaza pe cel mai bun posibil
In pregatirea/formarea functionarilor publici exista doua etape:
a) Pregatirea initiala este efectuata inainte de intrarea in functia publica si se refera la o pregatire speciala primita in cadrul sistemului educational
Ex.:In Franta exista 4 tipuri de scoli de administratie publica
b) Pregatirea continua reprezinta un element foarte prezent in administratia publica sub denumirea de TRAINING=strategii de specializare pe parcursul angajarii. Aceste activitati de formare continua se lovesc de multe obstacole in cadrul administratiei: incapacitatea de intelegere a importantei lor de catre nivelul managerial si lipsa de interes a functionarilor sau tratarea lor superficial.
Spiritul de grup -profesionalizarea produce aparitia in cazul functiilor publice a unei mentalitati de grup vazuta ca un principiu de diferentiere cu exteriorul si de coeziune interna. Aceasta mentalitate este reprezentata de constiinta apartenentei la un grup, sentiment, de a fi solidar cu acest grup si tendinta de a adera la obiectivele pe care grupul le urmareste, de a se identifica cu el.
Fenomenul de identificare face functionarul sa substituie propriilor obiective personale pe cele ale organizatiei, sa interiorizeze valorile acesteia si sa incerce sa modeleze comportamentul conform asteptarilor grupului.
Constrangerea politica. Birocratia nu este suficienta pentru a eradica constrangerea politica. Greutatea acestor constrangeri se face simtita inca de la intrarea in functia publica. Procedura oficiala de selectie bazata pe competenta este dublata deseori de mecanisme de examinare a conformismului ideologic si a loialitatii politice. In multe tari exista un filtru foarte strict pentru accesul la functiile administrative.
Ierarhia
Birocratia se caracterizeaza prin ierarhizare. Fiecare element din cadrul ierarhiei care detine o pozitie speciala este investit unui rol care il asigura si il situeaza la un anumit nivel in interiorul aparatului administrativ. Aceasta ierarhizare are doua aspecte strans legate: in primul rand faptul ca scopurile administrative sunt urmarite de o maniera piramidala, iar in al doilea rand faptul ca functionarii trebuie sa se supuna functionarilor aflati la esaloane (nivele) superioare.
Acest tip de organizatie se bazeaza pe principiul autoritatii ierarhice. Detinerea unei pozitii intr-un astfel de sistem se face pe criterii de competenta.
Orice ierarhie presupune raporturi de dominare-supunere. Elementele acestui raport sunt reprezentate de doua nivele:
superior ierarhic- este investit cu autoritate
subordonatul- care se supune ordinelor fara a pune la indoiala valoarea lor
Este un raportierarhic de personalizare realizat de Max Weber.
Intr-o organizatie de tip ierarhic fiecare nivel are o sfera de competenta mai mult sau mai putin larga in functie de rangul ocupat in organizatie, competenta ce poate fi exprimata numai in cadrul definit de nivelul superior. Astfel organizatia se prezinta ca un bloc unitar de tip monocratic bazat pe concentrarea la varf a puterii.
1). Elemente de ordin tehnic. Organizarea ierarhica respecta principiul unitatii de comandament conform caruia cei aflati la nivelele inferioare au sarcina de a pune in aplicare deciziile formulate la varf in functie de competenta fiecarui nivel.
Avantajele acestei abordari sunt urmatoarele:
contrabalanseaza efectele diviziunii muncii si specializarii care ameninta in permanenta coerenta administrativa;
reprezinta o conditie a eficacitatii administrative;
concentrarea la varf a puterii imbunatateste calitatea deciziilor
Aceste elemente de ordin tehnic sunt dublate de consideratii juridico-politice proprii administratiei publice.
Administratia publica cunoaste o tripla subordonare: juridica, politica si sociala.
a) Subordonarea juridica inseamna ca intr-un stat de drept legea este autoritatea suprema la care administratia publica trebuie in mod natural sa se supuna.
b) Subordonarea politica -intr-un stat democratic functionarii se gasesc sub autoritatea oamenilor politici deoarece acestia detin puterea legitima ca reprezentanti ai natiunii.
c) Subordonarea sociala -orice administratie publica ar trebui sa se supuna si sa se raporteze la ideea servirii cetateanului.
2). Unitatea aparatului birocratic
Organizarii organizate a sarcinilor ii corespunde organizarea unitara a structurilor. Administratia este un ansamblu coerent si integral in care elementele constitutive sunt legate si interdependente, fiecare contribuind la functionarea intregului. Aceasta opozitie unitate-diversitate ce caracterizeaza aparatul birocratic se traduce prin constructia unei structuri duale de tipul centru-periferie (centrala-locala).
Avem doua tipuri de aparat:
a) Aparatul administrativ central care nu se prezinta ca un bloc omogen si este subdivizat intr-un anumit numar de nivele verticale ce corespund diferitelor domenii administrative. Aceasta diviziune a muncii este completata de mecanisme de integrare ce asigura mentinerea unitatii de actiune.
2 concepte:-specializare
-integrare
Organizarea oricarui guvern modern se bazeaza pe existenta unui numar de ministere construite pe baza principiului specializarii. Aceasta impartire a sarcinilor administrative a sarcinilor se prelungeste in interiorul fiecarui minister prin decupajuri in directii sau servicii.
Mecanismele de integrare asigura mentinerea activitatii de actiune si vom vorbi de ierarhizare si coordonare.
Ierarhizarea asigura unitatea in interiorul unui minister. Ministrul este seful administratiei sale, superiorul ierarhic, al tuturor functionarilor care fac parte din ea. Autoritatea ministrului coboara treptat spre diferitele esaloane ale ierarhiei. La nivel interministerial (intre ministere) unitatea este asigurata de impulsionarea guvernamentala. (Ex. In cazul integrarii Romaniei in U.E. seful da ordine, iar subalternii trebuie sa le aplice).
Coordonarea reprezinta in cadrul modelului birocratic finalitatea exercitiului autoritatii ierarhice incercand sa realizeze unitatea de actiune.
b) Aparatul administrativ local
Administratiile locale indeplinesc in cadrul modelului birocratic o tripla functie:
Expresiva -se manifesta ascendent, administratiile locale transmitand la centru informatii asupra situatiei existente in teritoriu si asupra efectului politicilor publice aplicate in teritoriu.
Instrumentala -se manifesta in sens descendent. Administratiile locale aplica pe plan local politicile publice definite la nivel central si incearca sa le adapteze la contextele locale.
De Reglementare -prin intermediul unui sistem de reglare partiala, tratarea locala a unor probleme va evita aglomerarea excesiva a aparatului central.
Organizarea administrativa la nivel local se bazeaza pe doua concepte principale: deconcentrare si descentralizare
Deconcentrarea inseamna plasarea la nivel local a agentiilor sau serviciilor statului care continua sa depinda direct de nivelul central. Este vorba aici de utilizarea serviciilor exterioare ale administratiei centrale carora li se poate atribui o putere variabila de decizie (Ex. Prefectura, Protectia consumatorului)
Descentralizarea presupune constituirea de entitati specifice dotate cu o personalitate proprie distincta de cea a statului si abilitate sa-si asume rezolvarea problemelor locale (Ex. Primaria, Consiliile locale). Este vorba de colectivitati locale unde organele sunt alese de catre locuitori, organe care beneficiaza de autonomie fata de stat si exercita anumite competente definite de catre legi.
Principiul subsidiaritatii semnifica luarea deciziei la primul nivel de competenta existent. In ceea ce priveste relatia Administratia centrala -Administratia locala exista tri conceptii teoretice traditionale:
Modelul administrativ centralizat de tip francez in care statul este puternic infiltrat in teritoriu prin intermediul acestor sisteme deconcentrate, autoritatile locale avand o putere de decizie redusa.
Self -Government-ul britanic in care politicile nationale sunt incredintate autoritatilor locale care sunt inzestrate cu atributii sporite.
Sistemul federal (S.U.A., Germania) prin care competentele sunt impartite intre statul federal si statele componente.
In ceea ce priveste institutiile administrative create de catre nivelul central, deconcentrate, nu poseda autonomie constitutiva si nu au libertate de actiune in ceea ce priveste indeplinirea sarcinilor administrative. Aceste institutii sunt plasate juridic intr-o pozitie de subordonare, ele trebuind sa respecte regulile impuse de catre nivelul central.
Institutiile descentralizate care au o autonomie statutara si competente definite de catre legi se sustrag intr-o anumita masura acestei dependente.
Relatiile dintre Administratie Publica si Cetatean (RAPC)
In aceasta relatie nivelul de rigiditate este direct legat de gradul de birocratizare.
In Europa continentala, modelul birocratic s-a aplicat cu un plus de vigoare, ceea ce a dus la crearea unui aport autoritar si bazat pe distantare in ceea ce priveste RAPC.
In S.U.A. stilul de comunicare a fost mai putin rigid neexistand o ruptura atat de mare fata de societate.
In tarile in curs de dezvoltare putem spune ca se regaseste o combinare a primelor doua tipuri de relatie. Pe de o parte sistemul se caracterizeaza printr-o birocratie excesiva, iar pe de alta parte se pastreaza anumite structuri traditionale care fac ca relatia sa fie mai fluida.
In ceea ce priveste modalitatile de contact AP-cetatean, in cadrul relatiilor AP-cetatean, rolurile sunt stricte: administratul (cetateanul) fiind nevoit sa se multumeasca cu cateva elemente de informare pe care AP I le ofera.
Modalitati: -ghiseu
-birou
-audienta
-dialog scris (corespondenta, formulare)
