Managementul procesului de reforma

Managementul procesului de reforma

1 Riscurile si conditiile esentiale pentru implementarea strategiei de reforma a administratiei publice

            Un aspect important al reformei administratiei publice il constituie managementul reformei in procesul de aplicare a acesteia.

            Un risc important in realizarea reformei administratiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramanand astfel putin timp pentru a cauta noi solutii la disfunctionalitatile aparute.

            In consecinta, pentru ca reforma administratiei publice sa aiba succes este necesar ca un numar mare de grupuri tinta, (in particular persoane cheie de la nivele de conducere si decizie) sa-si exprime sprijinul si angajamentul in recunoasterea necesitatii schimbarilor si in implementarea acestor schimbari.

            Pe baza modelului dezvoltarii integrate a organizatiilor, se pot identifica patru factori de blocaj in implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizionala), structurali (birocratia specifica oricarui sistem, mijloace umane si financiare limitate, dimensiunea si complexitatea), culturali (teama de risc, traditia "continuitatii", schimbarea mentalitatii) si comportamentali (absenta stimulentelor individuale, neintelegerea obiectivelor finale, demotivare si frustrari, comportamentele de asteptare).

            Administratia publica nu poate fi reformata intr-un timp scurt. Este un proces pe termen lung, care trebuie sa fie implementat de mai multe guverne consecutive, intr-un mediu dificil, competitiv si in continua schimbare. De aceea, este nevoie de obtinerea unui consens in plan politic in ceea ce priveste cerintele necesare realizarii intregului proces de reforma, prin:

-         Diseminarea pe scara larga a informatiilor privind reforma si incurajarea participarii cetatenilor, a societatii civile, a mediului de afaceri, a functionarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii in legatura cu desfasurarea acestui proces;

-         Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual, a activitatii si performantelor administratiei publice, precum si pe baza evaluarii periodice a consecintelor activitatilor finalizate;

-         Folosirea experientelor in domeniul reformei administratiei publice din alte state, in special din statele membre UE si din tarile candidate, mentinand totodata elementele istorice si culturale ale administratiei publice romanesti;

-         Abordarea reformei in mod global: nici o schimbare izolata sau partiala nu trebuie realizata, daca nu a fost conceputa ca parte integranta si organica a intregii strategii de reforma;

-         Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reforma vor fi actualizate si adaptate schimbarilor din mediul extern, dar si transformarii altor componente ale reformei, pentru a folosi in cel mai bun mod experienta acumulata in timpul implementarii;

-         Stabilirea prioritatilor strategice: pentru fiecare etapa este stabilit un numar limitat de obiective prioritare, asupra carora se va indrepta intreaga atentie si pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie sa fie acele schimbari care determina progresul reformei in ansamblul sau si conditioneaza sau influenteaza toate celelalte transformari;

-         Asigurarea continuitatii functionarii administratiei publice, astfel incat aceasta sa isi indeplineasca functiile in timpul reorganizarii, descentralizarii, etc.;

-         Coordonarea si managementul intregii reforme dintr-un punct unic, la cel mai inalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenta implementarii strategiei.

2 Schema institutionala a procesului de reforma in administratia publica

            In cadrul procesului de reforma, principalii actori implicati in coordonarea, implementarea si monitorizarea masurilor prevazute sunt:

·        Primul Ministru va avea rolul de a coordona reforma de ansamblu a Guvernului si a delega sarcinile specifice catre toti ministrii responsabili;

·        Intregul proces al reformei administratiei publice va fi coordonat de ministrul de stat, ministrul administratiei si internelor;

·        Fiecare ministru trebuie sa prezinte o declaratie de intentie privind orientarile strategice pentru ministerul pe care il conduce, care poate fi actualizata periodic;

·        Consiliul Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala va analiza strategiile sectoriale, pentru fiecare minister in parte sau in ansamblu, si va face sugestii catre ministere si recomandari catre Primul Ministru;

·        Trei ministri au un rol special in procesul de reforma: ministrul de stat, ministrul administratiei si internelor, ministrul finantelor publice si ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului. Diferenta dintre ministerele conduse de cei trei ministri in raport cu celelalte ministere este ca, acestea au o responsabilitate generala pentru anumite aspecte esentiale ale intregii administratii publice, dar si o responsabilitate specifica pentru sectorul pe care il reprezinta;

·        La nivelul Ministerului Administratiei si Internelor actori implicati in procesul de reforma sub directa autoritate a ministrului de stat, sunt:

Ø      Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice, directie in cadrul Ministerului Administratiei si Internelor, asigura suportul tehnic si monitorizarea intregului proces de reforma, precum si derularea procesului de descentralizare si deconcentrare. De asemenea, aceasta structura asigura impreuna cu Unitatea de Politici Publice secretariatul Consiliului Guvernamental, punand in practica deciziile acestuia;

Ø      Institutul National de Administratie este responsabil cu elaborarea si asigura implementarea strategiei de formare continua a functionarilor publici, asigurand, impreuna cu centrele regionale si cu sprijinul institutiilor partenere, formarea continua a grupurilor tinta strategice. INA joaca rolul de:

-            scoala de formare aplicata de excelenta pentru functionarii publici;

-            coordonator al retelei de centre regionale de formare continua ale administratiei publice locale;

-            centru de diseminare si suport  in cadrul retelei de parteneri.

Ø      Agentia Nationala a Functionarilor Publici este responsabila pentru managementul functiei publice.

            Precizam ca asigurarea coerentei institutionale depinde de relatia dintre diferitele institutii implicate direct sau indirect in procesul de formare continua a functionarilor publici. Astfel ANFP este responsabila de analiza nevoilor de formare, in stransa colaborare cu departamentele de resurse umane din cadrul autoritatilor centrale si locale. De aceea definirea programelor de formare trebuie realizata in parteneriat, ca si crearea de standarde, iar furnizorii de programe de formare continua vor colabora strans si cu Observatorul functiei publice.

·        Grupurile de monitorizare a reformei administratiei publice din judete si ministere coordonate de Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice. Aceste grupuri constituie o retea nationala a modernizatorilor, reprezentand o interfata intre administratia publica centrala si locala, intre nivelul politic si aparatul tehnic din administratia publica.

·        Ministerul Finantelor Publice contribuie, intru-un mod coerent, eficient, transparent si orientat catre partile interesate, la elaborarea si implementarea strategiei si a programului Guvernului in domeniul finantelor publice, avand un rol determinant in gestionarea politicilor economice. Impreuna cu MAI, este responsabil pentru derularea procesului de descentralizare fiscala, asigurarea suportului tehnic la nivelul Comitetului tehnic inter-ministerial si a grupurilor de lucru privind problemele financiare specifice procesului de descentralizare. De asemenea, MFP are un rol important in sustinerea financiara a masurilor privind reforma functiei publice.

·        Secretariatului General al Guvernului trebuie sa pregateasca reforma sistematica, pe termen lung, a managementului elaborarii politicilor, al analizei si evaluarii politicilor si al procesului decizional central;

·        In cadrul Secretariatului General al Guvernului, a fost constituita recent Unitatea de Politici Publice a carei misiune este de intarire a capacitatii Guvernului de coordonare a procesului de formulare, implementare si monitorizare a politicilor publice, asigurand rolul de interfata intre diferitele institutii cu rol determinant in domeniul formularii politicilor publice.

3 Mecanismul de monitorizare a implementarii strategiei de reforma a administratiei publice

            Conceptul de Plan de monitorizare a performantelor (PMP) reprezinta unul din cele mai importante aspecte ale procesului de reforma a politicilor publice, aici fiind incluse de asemenea politicile de descentralizare si cea privind managementul functiei publice (vezi anexa nr. 5). Acesta este axat pe doua directii importante: eficacitatea administrativa si capacitatea de a elabora si implementa politici consistente si coerente in domeniul administratiei publice.

In urma dezbaterilor publice care au avut loc in cadrul Forumului national pe tema procesului de descentralizare si reforma functiei publice, in cazul introducerii si utilizarii unui anumit sistem de monitorizare a performantelor procesului, au fost reliefate urmatoarele:

-          necesitatea utilizarii unui sistem dual de monitorizare a performantelor desfasurarii procesului de reforma, unul intern (asigurat de institutiile administratiei publice) si unul extern (implicand societatea civila, asociatiile autoritatilor locale si alti beneficiari directi sau indirecti ai procesului de reforma), care sa asigure transparenta, neutralitatea si independenta intregului proces. ;

-          monitorizarea interna sa fie asigurata de catre: UCRAP si grupurile de monitorizare a reformei administratiei publice de la nivelul ministerelor si judetelor, pe cele trei componente impreuna cu ANFP in domeniul functiei publice si UPP in domeniul formularii politicilor publice la nivel central si local;

-          monitorizarea externa sa fie asigurata de organisme independente, constituite la nivelul judetelor cu sprijinul UCRAP, a grupurilor pentru monitorizarea reformei si a asociatiilor autoritatilor locale. Operationalizarea si intarirea organismelor independente este coordonata de UCRAP prin sprijinul asigurat de proiectele din cadrul programarii multianuale Phare 2004 - 2006;

-          pentru atingerea scopurilor pentru care au fost create, cele doua sisteme de monitorizare trebuie sa fie compatibile prin indicatorii utilizati. Se impune astfel necesitatea asigurarii unei comunicari permanente intre cele doua parti.

Argumentele care justifica utilizarea acestui dublu sistem de monitorizare sunt:

1)      sistemul intern de monitorizare care asigura feed-back-ul necesar pe tot parcursul derularii procesului de descentralizare, indica Guvernului cine este principalul responsabil, in fata cetatenilor, de calitatea serviciilor oferite acestora si de implementarea procesului de reforma. Acest sistem permite preintampinarea eventualelor disfunctionalitati si imbunatatirea derularii actiunilor in timpul procesului;

2)      sistemul extern de monitorizare asigura independenta si neutralitate in monitorizarea procesului de descentralizare, precum si o transparenta reala pe parcursul derularii procesului.

            In cadrul Programarii Multianuale Phare 2004-2006, aflata in procedurile de avizare de catre Comisia Europeana, UCRAP a prevazut activitati prin care sa se asigure formarea specialistilor in domeniul monitorizarii, atat interne, cat si externe, dar si actiuni concrete pentru stabilirea celor doua sisteme (anexa nr. 6).

4 Mecanismul intern pentru revizuirea/actualizarea strategiei

            Pentru a raspunde in timp real eventualelor schimbari de la nivelul administratiei publice centrale si locale si cerintelor aderarii la Uniunea Europeana, se prevede un sistem intern pentru revizuirea si actualizarea permanenta a acestei strategii tinand seama de rezultatele inregistrate in etapele de implementare a procesului de reforma. In fapt, aceste posibile schimbari reprezinta doar ajustari ale procesului de reforma si nu schimbarea liniei strategice stabilite prin prezentul document.

            Functionarea acestui mecanism se bazeaza pe:

·        rapoartele de monitorizare interna si externa intocmite periodic conform sistemului de monitorizare;

·        raportul de sinteza intocmit de UCRAP pe baza rapoartelor interne si externe de monitorizare care, va fi inaintat Consiliului Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala;

·        studii analitice, conceptuale si orientate pe politici sectoriale care vor avea ca rezultat acorduri cu privire la descentralizarea/deconcentrarea serviciilor si finantelor publice, care vor fi intocmite de grupurile de lucru sub coordonarea Comitetului tehnic inter-ministerial;

·        studii si analize efectuate de ANFP, INA, UCRAP si UPP pe cele trei domenii majore ale reformei.

            Toate aceste informatii vor fi prelucrate la nivelul UCRAP pentru formularea de noi propuneri privind actualizarea periodica a strategiei.

            Aceste propuneri sunt inaintate Consiliului Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala de catre ministrul administratiei si internelor care este coordonatorul intregului proces de reforma a administratiei publice. Acestea sunt discutate si inaintate spre aprobare in sedinta de guvern.

Concluzii

        Administratia publica reprezinta o "mare afacere publica ", in care suntem cu totii implicati  in calitatea noastra de cetateni si, ca urmare, este necesar sa nu ramanem pasivi la lucrurile care ne privesc si pe care le putem schimba sau imbunatati in mod direct sau indirect.

       Reforma administrativa in Romania este necesara numai in conditiile in care ea va fi realizata constiincios si va avea efecte pozitive. Desi statele europene dezvoltate constituie un model, sa nu facem reforma doar ca asa spune Uniunea Europeana, ci pentru ca romanii au nevoie de ea.