Raspunderea politica a ministrilor in sistemul romanesc actual

Sectiunea 1. Raspunderea colectiva si raspunderea individuala a ministrilor

Potrivit art. 108, alin 1 din Constitutie, “Guvernul raspunde politic numai in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului raspunde politic solidar cu ceilalti membri pentru activitatea Guvernului si pentru actele acestuia”.

Raspunderea politica colectiva a Guvernului se bazeaza pe solidaritatea echipei guvernamentale. Guvernul, din punct de vedere politic, raspunde solidar pentru actele si faptele sale. “Aceasta raspundere actioneaza inainte de toate fata de electorat, apoi fata de partidele politice care ii asigura sprijinul parlamentar si, in cele din urma, fata de Parlament.”[1]

Art. 108 alin. 1 din Constitutie consacra principiul raspunderii politice unice a Guvernului in fata Parlamentului. Aceasta prevedere subliniaza ca incetarea mandatului Guvernului, cu toate presiunile ce pot fi exercitate din diferite segmente ale corpului electoral sau de catre partidele politice, nu poate fi decat rezultatul vointei parlamentare. Prin urmare, numai Parlamentul poate sanctiona erorile politice ale Guvernului, prin aprobarea unei motiuni de cenzura, care duce la demiterea Guvernului. Promovarea motiunii de cenzura are in vedere intreaga echipa guvernamentala, dupa cum acordarea votului de incredere a avut in vedere in mod g lobal lista Guvernului.

“Regimul nostru constitutional nu admite promovarea unei motiuni de cenzura individuale prin care sa se puna capat exercitarii unei anumite functii de membru al Guvernului.”[2]. In aceste conditii, actele si faptele unui membru al Guvernului se pot imputa intregii echipe guvernamentale, in conditiile in care Primul-ministru nu propune presedintelui Romaniei revocarea acelui membru al Guvernului a carui conduita politica sau juridica poate declansa promovarea unei motiuni de cenzura.

Un alt autor[3] arata ca in sistemul nostru constitutional nu este reglementata o raaspundere politica personala a fiecarui membru al Guvernului pentru activitatea si actele acestuia, in cazul in care Parlamentul adopta o motiune de cenzura Guvernul fiind demis in intregul sau.

Deoarece Guvernul a fost investit pe baza votului de incredere acordat in bloc, prin acceptarea intregii liste prezentata de candidatul la functia de Prim-ministru si a programului guvernamental, raspunderea politica a fiecarui membru al Guvernului este solidara cu a celorlalti membri. Ca atare, “pentru activitatea necorespunzatoare a unuia dintre membrii sai, Guvernul poate fi demis in intregime, greseala acestuia extinzandu-si efectele politice asupra intregii echipe guvernamentale, care prin aceasta pierde increderea Parlamentului, acordata la investitura.”[4]

“Tinand cont ca, la acordarea increderii de catre Parlament, acesta a avut in vedere, pe langa programul de guvernare, intreaga echipa guvernamentala, deci lista membrilor Guvernului, privita ca un bloc unitar, centrat pe persoana candidatului la functia de prim-ministru, iar nu individual pe fiecare membru, rezulta ca, simetric, retragerea increderii, prin adoptarea unei motiuni de cenzura, nu poate privi decat Guvernul in ansamblul sau, iar nu un anumit membru al acestuia.”[5]

O opinie contrara este in sensul ca “nimic nu opreste ca motiunea de cenzura sa vizeze numai unii membri ai Guvernului sau numai un membru al Guvernului, intrucat fiecare membru al Guvernului, potrivit art. 108, alin 1, raspunde politic in fata Parlamentului atat pentru propria activitate, cat si pentru activitatea Guvernului in ansamblu.”[6]

“Responsabilitatea ministeriala este in acelasi timp individuala si colectiva.”[7]

Avand in vedere ca in prezent nivelul decizional se afla in cadrul partidelor, fapt care practic face ca mecanismul raspunderii politice solidare a Guvernului sa fie nefunctional din cauza existentei unei majoritati apartinand unui singur partid sau unei coalitii, face ca raspunderea individuala sa fie cel mai des pusa in cauza si sa corespunda cu mai multa eficienta si promptitudine atat necesitatii de continuitate in activitatea guvernamentala cat si aceleia de schimbare.

Existenta responsabilitatii individiale a ministrilor face ca Guvernul sa reflecte in componenta sa oscilatia balantei de forte la nivelul partidelor, permitand facerea si desfacerea aliantelor care sunt apte sa asigure majoritatea capabila sa mentina Guvernul.

Astfel “responsabilitatea individuala face ca remanierea sa creasca in importanta si ea sa fie o chestiune ce priveste nu doar Executivul, ci si Legislativul. Ea intareste astfel controlul parlamentar, substituind armei absolute a cenzurii o intelegere si o aplicare realista a responsabilitatii.”[8]

Sustinerea existentei raspunderii politice individuale a membrilor Guvernului porneste in mod necesar de la evidenta ca raspunderea politica a Guvernului in raport cu Parlamentul, si numai in acest caz, este solidara.

Raspunderea individuala a ministrilor este angajata fata de Primul-ministru. In sistemul nostru constitutional Guvernul si membrii sai nu raspund politic in fata Sefului statului.

Izvorul constitutional al raspunderii politice individuale se afla in art. 85, alin. 2  potrivit caruia “In caz de remaniere guvernamentala sau de vacanta a postului, Presedintele revoca si numeste, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului.”

Este vorba despre raspunderea individuala a ministrilor concretizata in procedura remanierii guvernamentale.

Sectiunea 2. Remanierea guvernamentala

Remanierea guvernamentala reprezinta institutia prin care unul sau mai multi membri ai Guvernului sunt inlocuiti in urma revocarii.Trebuie accentuat caracterul ei intentionat, in raport cu situatiile cand componenta Guvernului schimba, fara ca aceasta sa fie un scop in sine.Este vorba de situatiile de vacanta a postului, atunci cand survine decesul, demisia, pierderea drepturilor electorale sau incompatibilitatea ministrului.

Articolul 85, alin. 2 care o prevede, prin lipsa referirii la interventia Parlamentului, a suscitat multe discutii doctinare, iar in practica a dat nastere unor aplicari care, chiar daca au fost diferite fundamental unele in raport cu celelalte, nu se poate argumenta neconstitutionalitatea lor.

Controversa a plecat de la paralelismul care s-a facut de catre autori intre procedura de investire a Guvernului si care impune in mod esential interventia Parlamentului si aceea a remanierii, care ar fi trebuit sa includa, pe modelul investirii, si o etapa de confirmare de catre Parlament a noilor numiri dupa revocarea ministrilor.

Se considera ca noii ministrii trebuie sa se bucure de increderea parlamentara in aceeasi masura ca si ceilalti si ca este neconstitutional ca in acelasi Guvern sa functioneze ministri expres confirmati prin votul de investitura, si ministri care nu au un astfel de gir.

Intr-o lucrare dedicata Constitutiei Romaniei, se arata ca “elementul central al aprobarii parlamentare il constituie programul si nu persoanele (ministrii), desi acestia isi au importanta lor”.[9] Odata ce Guvernul doreste sa isi schimbe programul sau politica, el va trebui, conform art. 113 din Constitutie, sa ceara increderea Parlamentului prin procedura angajarii raspunderii. Nu este insa si cazul unor modificari intervenite in componenta Guvernului, “intrucat modificarile intervenite in componenta lui se petrec in interiorul puterii executive”.[10]

Aceasta idee este sustinuta si de un alt autor care arata ca “Parlamentul nu se poate opune revocarii unui membru al Guvernului, dar, daca prin aceasta si-a pierdut increderea in Guvern, poate recurge la arma motiunii de cenzura impotriva intregului Guvern[11], aratand in continuare ca “fiecare membru al Guvernului raspunde politic individual fata de primul-ministru”.

Aratand ca remanierea guvernamentala reprezinta “modificarea adusa componentei Guvernului ca urmare a realizarii unor intelegeri intre partidul majoritar in Parlament si alte partide parlamentare, pentru sprijinirea programului Guvernului, acceptat de Parlament”[12], un alt autor considera ca raspunsul cu privire la problema implicarii sau nu a Parlamentului in procedura remanierii trebuie cautat in art. 102, alin. 2 si 3 si respectiv in art. 106, alin. 3 din Constitutie. Concluzia autorului este in sensul ca remanierea nu poate avea loc decat cu acceptul Parlamentului. Printr-o interpretare originala, autorul arata ca termenul de 45 de zile prevazut de art. 106 (3) din Constitutie este prevazut pentru a da posibilitatea Parlamentului de a se pronunta asupra propunerii formulate de primul-ministru in vederea acceptarii numirii unui membru al Guvernului, iar in baza acestei acceptari, Presedintele Romaniei emite in temeiul art. 85, alin. 2, decretul de numire.

E greu de admis, in opinia autorului, ca formarea Guvernului se face cu acceptul Parlamentului asupra intregii liste a acestuia, iar schimbarea membrilor Guvernului in caz de remaniere se face doar de Presedintele Romaniei.

Este inexacta sustinerea potrivit careia remanierea guvernamentala se face de Presedintele Romaniei, pentru ca, simetric faptului ca Presedintele Romaniei nu are nici o putere constitutionala in selectarea, de catre candidatul desemnat pentru functia de prim-ministru a membrilor echipei guvernamentale, pe cale de consecinta, seful statului nu are, constitutional, nici o putere in privinta schimbarii componentei Guvernului, deci in cazul remanierii. Puterea reala de decizie in ceea ce priveste revocarea unui membru al Guvernului apartine exclusiv primului-ministru. Doar primul ministru poate avea o initiativa in acest sens, si, desi Constitutia vorbeste despre propunerea de revocare adresata sefului statului, acesta din urma nu o poate refuza. In consecinta, decretul Presedintelui Romaniei de revocare a unui membru al Guvernului este un “simplu act formal”.[13]

Analizand practica constitutionala pe care au dezvoltat-o diferitele guvernari dupa 1991, intr-un studiu se concluzioneaza: “ De lege ferenda, ni s-ar parea realmente oportun ca o asemenea prevedere, privind necesitatea supunerii numirilor de noi ministri comisiilor de specialitate parlamentare, sa fie introdusa fie in Regulamentele Camerelor, fie intr-o noua lege de organizare si functionare a Guvernului”[14], autoarea aratand ca nici practica anterioara anilor ’96, cand remanierile se faceau fara consimtamantul Parlamentului, si nici cea a guvernarii incepute in noiembrie ’96, prin care erau supuse comisiilor parlamentare de specialitate si in ultima instanta votului de incredere al Parlamentului nu sunt neconstitutionale.

Nu exista nici in Constitutie, nici in legea de organizare si functionare a Guvernului nici o prevere  cu privire la numarul maxim de membri ai Guvernului care pot fi inlocuiti prin remaniere. Se foloseste in doctrina sintagma de “limite rezonabile”, si e dificil de statuat juridic o cifra. In cele din urma, aceste limite sunt cele apreciate de Parlament la un moment dat ca fiind rezonabile, el avand puterea de a retrage increderea acordata Guvernului, daca s-ar ajunge la o modificare radicala a componentei Guvernului, dupa cum are dreptul de a-l mentine daca aceasta remaniere nu este de natura sa il deranjeze.

Oricum, art. 85, alin. 2 se refera in partea finala la “unii membrii ai Guvernului”, ceea ce inseamna ca primul-ministru nu poate propune si Presedintele nu poate revoca intregul Guvern.

Atunci cand revocarea in situatia unei remanieri priveste pe mai multi ministri apartinand aceluiasi partid, ea tradeaza o schimbare a raportului de forte la nivel partizan, in general ruperea unei aliante.

Concluzionand, un autor arata ca “daca in regimul clasic regula era raspunderea colectiva si solidara a ministrilor, raspunderea individuala fiind exceptionala, astazi remanierea ia locul rasturnarii Guvernului. Aceasta schimbare raspunde cerintei de a pastra controlul asupra Guvernului, fara a-l rasturna, deci pastrand stabilitatea guvernamentala”.[15]

Sectiunea 3. Raspunderea politica a primului-ministru.

Constitutia Romaniei consacra un prim-ministru dupa formula cunoscuta, “primul intre egali”.Din intreaga reglementare constitutionala reiese ca Guvernul este constituit intuitu personae pe persoana primului-ministru.

Potrivit art. 106, alin. 1 din Constitutie, acesta “conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia, respectand atributiile ce le revin.

Pentru ca Guvernul este un organ colegial, ministrii luand decizii in comun si actionand in aceeasi directie, primul-ministru nu poate fi pus in situatia de a raspunde singur in fata Parlamentului, atata vreme cat nu este permisa ingerinta sa in domeniile de resort ale fiecaruia dintre membrii Guvernului, ceea ce, de altfel, Constitutia consfinteste in art. 108.In acelasi timp, prezumtia relativa de incredere a Parlamentului, instituita prin votul de incredere priveste Guvernul in ansamblul sau, si prin aceasta pe fiecare membru in parte.

Pentru ca, inainte de a vedea in seful Guvernului pe primul-ministru, el este in primul rand membru al Guvernului, si pentru ca am vorbit despre simetria vot de incredere – motiune de cenzura, voi aborda o problema care dupa 1989 a dat nastere multor discutii si controverse.

Astfel, candidatul la functia de prim-ministru desemnat de Presedintele Romaniei solicita votul de incredere in termen de 10 zile de la desemnare. Potrivit textului Constitutiei, votul de incredere al Parlamentului se refera atat la program, cat si la “intreaga lista a Guvernului”. Cum este evident ca primul-ministru intra in alcatuirea Guvernului, potrivit art. 101, alin. 3, este neconstitutionala acordarea votului de incredere asupra listei Guvernului, care nu l-ar cuprinde si pe primul-ministru.

Prin adoptarea Constitutiei s-a eliminat o controversa care a aparut dupa alegerile din 20 iulie 1990, cu privire la faptul daca lista supusa votului Parlamentului trebuie sa il cuprinda sau nu pe primul-ministru.

O problema legata de interpretarea textului constitutional, cu implicatii practice foarte importante, se refera la posibilitatea revocarii primului-ministru.

Confuzia a plecat de la trimiterea pe care alin. 2 al art.106 din Constitutie, referitor la interimatul functiei de prim-ministru, o face la art. 105, vorbind astfel de situatia in care prim-ministrul s-ar afla intr-unul din cazurile prevazute de acest ultim articol: este vorba despre cazurile in care inceteaza functia de membru al Guvernului, printre care se numara si revocarea. De aici graba unor politicieni sau autori in domeniu in a interpreta textul trunchiat si nu in ansamblul prevederilor sale, a dus  la concluzia ca primul-ministru poate fi revocat, trecandu-se peste faptul ca in art. 85, alin. 2, se arata: “In caz de remaniere guvernamentala sau de vacanta a postului, Presedintele revoca si numeste, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului.

A admite ca primul-ministru poate fi revocat de Presedinte inseamna pe cale de consecinta a admite ca primul-ministru va propune sefului statului propria sa revocare, in conditiile in care el ar avea la dispozitie o modalitate fireasca de incetare a functiilor sale, daca aceasta ar fi optiunea sa, si anume demisia, act care nu necesita nici un fel de aprobare. Este un paradox pe care multi l-au sesizat, dar pe care nu mai putin unii autori l-au sustinut.

Confuzia a fost amplificata si de faptul ca in art. 105, alin. 2 din Constitutie, referitor la incetarea mandatului Guvernului, se arata ca demisia acestuia se produce si daca primul-ministru se afla intr-una din situatiile prevazute in art. 105, prin urmare, s-a spus, si daca primul-ministru e revocat.

Un autor,[16] enumerand cauzele de incetare a functiei de prim-ministru, include si revocarea, fara insa a dezvolta aceasta problematica, dand mai mult impresia neobservarii situatiei care ar rezulta, intrucat acelasi autor arata ca  revocarea unui membru al Guvernului de catre Presedinte poate interveni doar in doua situatii, in caz de remaniere guvernamentala si atunci cand primul-ministru, care a propus pe fiecare membru al Guvernului, are motive sa propuna revocarea unui membru al Guvernului, desi nu se vede in ce ar consta distinctia intre cele doua cazuri. Oricum, cum in cel din urma caz nu se poate vorbi de revocarea primului-minitru, ramane sa obsevam ca autorul defineste remanierea guvernamentala ca fiind modificarea adusa componentei Guvernului ca urmare a realizarii unor intelegeri intre partidul majoritar in Parlament si alte partide parlamentare, pentru sprijinirea programului Guvernului acceptat de Parlament. Cum daca am presupune ca remanierea guvernamentala l-ar include pe primul-ministru, ar insemna, plecand de la sustinerile autorului, ca am ajunge la o contradictie: pe de o parte, prin revocarea primului-ministru, mandatul Guvernului ar inceta, iar pe de alta parte remanierea guvernamentala are in vedere tocmai salvarea Guvernului.

Argumentul cel mai puternic adus de autori in favoarea imposibilitatii revocarii primului-ministu, vine tocmai din neobservarea globala a modului cum au fost reglementate relatiile dintre puterea executiva si cea legislativa, mai ales din faptul ca Guvernul raspunde politic doar in fata Parlamentului, iar pe de alta parte ramanerea in functie a Guvernului este conditionata de ramanerea in functie a sefului sau. Or, asa cum se arata[17], eliberarea din functie a primului-ministru prin revocare ar duce la incetarea mandatului Guvernului din initiativa Presedintelui, ceea ce nu poate fi admis in sistemul nostru constitutional. Cum natura revocarii este aceea de sanctiune, revocandu-l pe primul-ministru, practic Presedintele ar sanctiona intreg Guvernul, lucru posibil doar prin adoptarea unei motiuni de cenzura de catre Parlament. Nu s-ar putea utiliza un mijloc aparent constitutional pentru a ajunge la un rezultat fundamental neconstitutional.

“A admite posibilitatea schimbarii Guvernului prin simpla interventie a Presedintelui Romaniei inseamna a incalca principiul fundamental consacrat de Constitutie, al raspunderii politice a Guvernului numai in fata Parlamentului”.[18]

Un autor arata ca Presedintele poate sa il revoce pe primul-ministru “in caz de pierdere a drepturilor electorale, daca o stare de incompatibilitate a intervenit sau imposibilitatea de a-si exercita atributiile a durat mai mult de 45 de zile”.[19] Potrivit art. 105, revocarea este o modalitate de incetare a functiei de ministru, distinct de pierderea drepturilor electorale, de existenta unei stari de incompatibilitate, respectiv, potrivit art. 106, alin. 2, de imposibilitatea exercitarii atributiilor. In aceste cazuri, functia de ministru inceteaza de drept, prin simpla producere a faptului respectiv. Revocarea prin ea insasi este un act de autoritate care exprima vointa unilaterala a autorului ei de incetare a functiei ministrului. In aceasta situatie nu s-ar putea imagina ca in cazul pierderii drepturilor electorale de catre primul-ministru, Presedintele ar avea puterea de a-l revoca  sau nu, pentru ca revocarea presupune o posibilitate si nu o obligatie. In acelasi timp, nu s-ar mai putea explica de ce , in cazul imposibilitatii exercitarii atributiilor din cauze medicale ar trebui sa intervina revocarea, care este o masura cu caracter sanctionator, care presupune culpa celui in cauza, fie ea politica sau juridica.

“Raspunderea constitutional-politica a primului-ministru nu poate fi niciodata individuala, ci numai colectiva, impreuna cu intreaga echipa pe care o conduce”.[20]

Avand in vedere cele aratate, se poate considera ca “nu ramane decat ca trimiterile din art. 106, alin. 2 si art. 109, alin.2 din Constitutie sa fie interpretate, in sensul ca se refera la toate situatiile enumerate in art. 105, mai putin masura revocarii”.[21]

Problema prezinta interes practic, deoarece prin Decretul nr. 426/1999 din 13 decembrie 1999, publicat in Monitorul Oficial nr. 609 din 14 decembrie 1999, Presedintele Romaniei de la acea data l-a revocat din functie pe primul-ministru in temeiul art. 105 si al art. 106, alin 2 din Constitutie.Decizia a fost flagrant neconstitutionala si a creat un precedent regretabil.Printr-o argumentare care a sfidat atat litera, cat si spiritul Constitutiei, Primul-ministru a fost revocat, in locul sau fiind numit in aceeasi zi un prim-ministru interimar.Este un exemplu in care lipsa unei prevederi exprese a imposibilitatii revocarii Primului-ministru a permis un joc politic

inadmisibil intr-un stat de drept.