Raspunderea politica a Guvernului in sistemul romanesc actual

Sectiunea 1.: Raportul control parlamentar – raspundere politica a Guvernului

Din analiza prevederilor constitutionale si a principiilor generale ale dreptului public, rezulta ca Guvernul actioneaza in deplinatatea competentei sale pentru realizarea atributiilor ce ii revin, controlul parlamentar exercitandu-se doar in limita prevederilor constitutionale si numai prin folosirea cailor si procedurilor pe care Constitutia le pune la dispozitia Parlamentului.

“Parlamentul nu se poate substitui competentei Guvernului, nici nu are dreptul sa emita “avize” ori sa acorde “viza de control preventiv” cu privire la actele efectuate de Guvern.”[1]

Desi “legiferarea ramane imputernicirea primordiala a Parlamentului”,[2] controlul efectuat de Parlament reprezinta una din laturile cele mai importante ale activitatii parlamentare.

Cu privire la natura acestui control, asa cum arata autorii francezi Pierre Avril si Jean Giguel, “termenul de control desemneaza activitatile politice ale adunarilor, spre deosebire de activitatea lor legislativa, si acopera o mare diversitate de operatiuni care merg de la punerea in joc a responsabilitatii Guvernului, pana la activitati pur informative.”[3]

Fundamentul conceptual al  controlului parlamentar trebuie cautat in faptul ca Parlamentul este “organul suprem reprezentativ al poporului”. El primeste exercitiul puterii ce apartine natiunii, fapt care ii da legitimitatea de a supraveghea modul de infaptuire a politicii statului de catre Guvern, incat acesta sa corespunda aspiratiilor majoritatii poporului.

Mijloacele de control puse la dispozitia Parlamentului difera, dupa cum ne aflam intr-un regim parlamentar clasic sau un regim prezidential, intemeiat pe separatia rigida a puterilor. Intr-un asemenea sistem, chiar daca Parlamentul nu are posibilitatea de a rasturna Guvernul, el dispune de alte parghii care ii eficientizeaza controlul.

Un important mijloc de control parlamentar il consituie responsabilitatea Guvernului fata de Parlament. Punerea in joc a raspunderii Guvernului se poate infaptui fie din initiativa Guvernului, fie a Parlamentului, prin initierea unei motiuni de cenzura.

Profesorul I. Deleanu[4] identifica printre procedurile si mijloacele de control parlamentar,care sunt susceptibile a fi finalizate printr-o sanctiune acceptarea de catre Parlament a programului de guvernare si acordarea votului de incredere, interpelarea, motiunea de cenzura si angajarea raspunderii Guver nului asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau asupra unui proiect de lege.

Interesanta este clasificarea pe care o face un autor de drept constitutional[5] referitor la functiile Parlamentului, in functie de continutul atributiilor acestuia. In cadrul celor sase puncte identificate, printre care, in cadrul aceleiasi functii se numara alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale si district, controlul parlamentar, autorul include raspunderea Guvernului in cadrul primei functii, si nu in sfera controlului parlamentar.

Aceeasi tratare a raspunderii politice a Guvernului in afara controlului parlamentar este realizata si de alt autor[6], care identifica ca mijloace de control obligatia Guvernului de a informa Parlamentul si controlul prin intrebari, interpelari si anchete, tratand distinct problematica raspunderii Guver nului de cea a controlului parlamentar. Nu mai putin insa autorul le trateaza in cadrul aceleiasi sectiuni. Faptul ca Parlamentul acorda votul de investitura nu afecteaza cu nimic continutul si sfera controlului parlamentar ulterior, caci Parlamentul nu isi insuseste programul Guvernului, ci doar il accepta in principiu.

Sectiunea 2.: Corelatia vot de incredere-motiune de cenzura.

Inainte de a analiza problema pe fond, ma voi opri asupra notiunii de motiune, pentru a surprinde cateva aspecte teoretice si practice care o caracterizeaza, conturandu-i astfel regimul juridic.

In art. 64 din Constitutie se arata ca Senatul si Camera Deputatilor adopta legi, hotarari si motiuni, in prezenta majoritatii membrilor.

Motiunea este un act juridic al Parlamentului – motiunea de cenzura, sau al Camerelor – motiunea simpla, “prin care se exprima, dupa caz, vointa juridica sau politica a corpurilor legiuitoare intr-o anumita problema de politica interna si externa”[7] Asa cum arata acelasi autor “motiunile nu sunt susceptibile sa reglementeze relatii sociale.”

Motiunea este susceptibila a produce efecte juridice in masura in care legea leaga de adoptarea unei motiuni producerea unor asemenea efecte, cum ar fi retragerea increderii acordate Guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura.

Desi articolul 64 din Constitutie se refera la motiune ca fiind un act juridic, in practica parlamentara, camerele au adoptat acte eminamente politice cu denumirea de motiune.

Revenind, in sustinerea corelatiei pe care am enuntat-o, formula care exprima cel mai sintetic relatia intre votul de incredere si motiunea de cenzura ar fi cea potrivit careia “motiunea de cenzura este simetric opusa votului de incredere”[8]

Nu se poate descifra mecanismul logic al functionarii Guvernului fara a observa ca fundamentul motiunii de cenzura consta tocmai in votul de incredere.

Prin adoptarea motiunii de cenzura mandatul de incredere acordat de Parlament inceteaza, iar Guvernul este demis. Rezulta deci ca mandatul de incredere are nu numai semnificatia investirii, pe baza sa, a Guvernului, dar si a necesitatii ca, pe toata

durata misiunii sale, acesta sa se bucure de sprijinul majoritatii parlamentare, prin votul careia s-a format. Atunci cand acest sprijin, si deci increderea pe care o presupune nu mai exista, adoptarea motiunii de cenzura creeaza posibilitatea ca, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament si Guvern sa fie restabilit. Astfel, motiunea de cenzura este instrumentul juridic prin care Parlamentul poate retrage increderea acordata Guvernului. Mandatul de incredere, obiectivat in votul de incredere, “constituie esenta raporturilor dintre Parlament si Guvern, din care rezulta autonomia si colaborarea lor”.[9]

“Acceptarea programului de guvernare si acordarea votului de incredere este procedura constitutionala de control parlamentar care poate avea ca finalitate investirea si legitimarea Guvernului.”[10] Audierea candidatilor si dezbaterea programului de guvernare constituie atat modalitati de informare, cat si de control asupra Guvernului, urmate, in mod necesar, de un vot de neincredere – refuzul Parlamentului de a investi Guvernul - , fie de un vot de incredere, adica de investirea Guvernului.

« Motiunea de cenzura este procedura prin care Camera Deputatilor si Senatul, in sedinta comuna, pun in cauza raspunderea politica a Guvernului, printr-un blam la adresa acestuia si a activitatii lui. Efectul admiterii motiunii il constituie incetarea fortata a mandatului Guvernului. » .”[11]

Procedura adoptarii unei motiuni de cenzura este fixata de Constitutie in art. 112 prin reguli precise:

A)    Initiativa motiunii de cenzura nu poate fi decat colectiva.

B)    Numarul minim al celor care o initiaza trebuie sa fie de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si Senatorilor..

C)    La data depunerii, ea se comunica Guvernului si nu poate fi dezbatuta in Parlament decat dupa trei zile de la data cand a fost prezentata in sedinta comuna a celor doua Camere.

D)    Pentru adoptarea motiunii este necesara cel putin majoritatea absoluta.

E)    Daca motiunea de cenzura a fost respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia, in aceeasi sesiune, o noua motiune de cenzura, cu exceptia cazului in care Guvernul isi angajeaza raspunderea.

Cu privire la numarul parlamentarilor ce trebuie sa semneze motiunea, solutiile din diferite Constitutii sunt diverse. Astfel, pentru a putea fi initiata, motiunea trebuie semnata in Franta si Spania de 1/10 din numarul deputatilor. In Spania si Belgia se cere in plus ca motiunea sa cuprinda si numele candidatului la presedintia Guvernului. In Grecia motiunea de cenzura trebuie semnata de 1/6 din deputati. Aceasta Constitutie cere in plus sa se fi scurs un termen de sase luni de la respingerea de catre Camera a motiunii de cenzura precedenta. Daca motiunea este semnata de majoritatea absoluta a deputatilor, atunci conditia anterioara nu mai subzista.

In Romania motiunea poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor. Daca nu se realizeaza aceasta proportie, motiunea de cenzura nu mai este luata in discutie, si desigur, nici supsa votului.

Dezbaterea motiunii de cenzura initiata regulamentar se face dupa trei zile de la data cand a fost prezentata in sedinta comuna a celor doua Camere. Acest termen este stabilit pentru a impiedica votul fara reflectie, la primul impuls. Dupa dezbatere, motiunea este supusa votului celor doua Camere reunite in plen.

Odata cu depunerea motiunii, ea se comunica Guvernului, pentru ca acesta, cunoscandu-i continutul, sa se poata apara. Acest fapt urmareste evitarea adoptarii unei motiuni prin surprindere, constituind astfel un factor de rationalizare a procedurii parlamentare.

Textul constitutional nu reglementeaza in cat timp trebuie convocate Camerele in sedinta comuna dupa depunerea motiunii. Avand in vedere ca depunerea motiunii declanseaza procedura parlamentara si ca la data depunerii, motiunea trebuie comunicata Guvernului, rezulta ca si convocarea Camerelor trebuie facuta la aceeasi data.

« Aceste doua acte – sesizarea Guvernului prin comunicarea motiunii, si convocarea Parlamentului, pentru dezbaterea ei, - nu pot fi decat concomitente, spre a se respecta caracterul urgent al procedurii si echilibrul pe care ea l-a instituit ».[12]

Un alt autor [13], pornind de la lipsa oricarei referiri la circumstante de timp in art 112 din Constitutie si avand in vedere gravitatea motiunii de cenzura si posibilele ei consecinte in cazul adoptarii, arata ca “motiunea de cenzura n-ar fi admisibila pe timpul sesiunilor extraordinare, atunci cand Parlamentul se convoaca de drept, precum si in perioada unui prim-ministru interimar. In asemenea imprejurari, motiunea de cenzura ar bulversa insasi activitatea Parlamentului si rosturile lui imediate si stringente”.

Motiunea de cenzura poate fi adoptata de Camera Deputatilor si Senat in sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, ceea ce reprezinta o solutie simetrica cu cea prevazuta pentru investirea Guvernului. Astfel, aceeasi regula duce la ingreunarea formarii Guvernului, dar si la ingreunarea destabilizarii lui. Ea corespunde majoritatii prevazute pentru adoptarea legilor organice, ceea ce inseamna ca investirea si dezinvestirea Guvernului se face cu majoritatea de care depinde indeplinirea functiei sale legislative, intrucat, daca nu s-ar baza pe sprijinul unei asemenea majoritati, implicit nu si-ar putea exercita eficient dreptul sau de initiativa in promovarea propriilor proiecte de legi.

Aceasta majoritate se raporteaza la numarul total al deputatilor si senatorilor si nu la numarul celor prezenti.

Prezumtia de incredere a majoritatii initiale care a investit Guvernul nu poate fi rasturnata decat cu un vot expres al unei majoritati contrare. Avand in vedere caracterul expres al acestui vot, in ce priveste votul de incredere, cei ce absenteaza sunt o piedica pentru intrunirea majoritatii necesare, iar in cazul motiunii de cenzura ei pot impiedica adoptarea motiunii.

Procedeul general al votului motiunii este votul secret, exprimat prin bile. Exista insa sisteme care opteaza pentru scrutinul public la tribuna, care consta in chemarea fiecarui parlamentar la tribuna, de unde isi exprima in mod public opinia. Franta si Italia practica acest sistem, care in practica “face procedura motiunii de cenzura aproape cu totul ineficienta”. Astfel, in Italia, de la al II-lea razboi mondial, doar un singur Guvern a fost rasturnat urmandu-se aceasta procedura, desi instabilitatea Guvernului in Italia cunoaste un nivel nemaiintalnit in nici o tara europeana.

Daca motiunea este respinsa, aceiasi parlamentari nu mai pot initia o alta in cursul aceleiasi sesiuni, cu exceptia cazului in care Guvernul isi angajeaza raspunderea din proprie initiativa. Judecata uneori ca fiind o dispozitie ce marcheaza “o indepartare de la principiul controlului Parlamentului asupra Guvernului”[14], aceasta limitare are rolul de a asigura stabilitatea guvernamentala necesara unei bune guvernari si de a impiedica obstructionarea neproductiva si repetata a Guvernului. Profesorul I. Deleanu arata ca aceste conditii sunt stabilite tocmai pentru prevenirea “intrebuintarii abuzive sau pripite a motiunii de cenzura.”[15]

De altfel, opinia doctrinarilor este majoritara in sensul necesitatii si justificarii acestei limitari.[16]

Potrivit art. 78 din Regulamentul sedintelor comune ale camerelor parlamentare, motiunea se prezinta birourilor permanente ale celor doua camere si se comunica, in aceeasi zi Guvernului, de catre presedintele Camerei Deputatilor. In cel mult cinci zile de la data depunerii, motiunea se prezinta plenului Camerelor reunite in sedinta comuna, de catre initiator, iar, potrivit alin. 3 al art. 112 din Constitutie, dupa trei zile de la prezentare se dezbate si se supune la vot. Termenul de 5 zile este maxim, iar cel de 3 zile este fix. Astfel exista ragazul necesar pentru pregatirea de catre Guvern a apararii sale, precum si pentru clarificarea de catre grupurile parlamentare si  partidele pe care le reprezinta a atitudinii ce o vor avea, evitandu-se adoptarea motiunii prin surprindere.

Aceluiasi obiectiv ii este subordonata si procedura de dezbatere a motiunii; data si locul sedintei comune se comunica Guvernului cu 24 ore inainte, de presedintele Camerei Deputatilor; dezbaterea este precedata de prezentarea motiunii de catre reprezentantul initiatorilor, urmata de cuvantul prim-ministrului sau al reprezentantului sau, pentru prezentarea pozitiei Guvernului; luarile de cuvant sunt in ordinea inscrierii; in virtutea dreptului sau de acces la lucrarile Parlamentului, prim-ministrul sau reprezentantul sau pot da explicatii suplimentare, care, potrivit practicii de pana in prezent au fost la finele dezbaterilor; in cazul retragerii increderii si, deci, demiterii Guvernului, situatia creata se aduce de indata la cunostinta Presedintelui Romaniei, sub semnatura presedintilor celor doua Camere, in vederea desemnarii unui candidat pentru functia de prim-ministru.

Sectiunea 3.: Angajarea raspunderii Guver nului

Punerea in discutie a raspunderii Guver nului se poate realiza nu numai ca urmare a initiativei Parlamentului, ci si a Guvernului insusi.

Initiativa care face posibila denuntarea unilaterala a contractului de guvernare, despre care se vorbeste in doctrina[17], este angajarea raspunderii Guver nului, reglementata de art. 113 din Constitutie.

Institutie relativ noua si reglementata de un numar restrans de constitutii, angajarea raspunderii Guver nului permite o procedura de “clarificare de pozitii”[18] intre Guvern si Parlament, atunci cand relatiile dintre cele doua autoritati tind sa paraseasca cursul obisnuit, ajungandu-se la o anumita “raceala”, dupa cum arata profesorul Iorgovan.

Asa cum precizeaza un autor[19], angajarea raspunderii Guver nului reprezinta o procedura parlamentara prin care Guvernul, pentru a face fata unor situatii deosebite care reclama masuri urgente ce sunt insa de competenta Parlamentului, urmareste adoptarea acestora sub forma unui program, a unui proiect de lege sau a unei declaratii de politica generala, dupa caz.

“Angajarea raspunderii Guver nului la initiativa sa este procedura constitutionala prin care, in conditiile unui regim parlamentar si exprimand esenta acestuia. Guvernul pune Parlamentul in situatia limita de a opta intre acceptarea opiniei lui sau demitere”[20]

“Sensul angajarii raspunderii sale politice consta in faptul ca astfel Guvernul isi afirma, din initiativa sa, hotararea de a-si continua mandatul de incredere acordat, doar cu conditia sa-i fie aprobate programul, declaratia de politica generala sau proiectul de lege prezentat.”[21]

Angajarea raspunderii Guver nului reprezinta un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus sa aleaga intre aprobarea politicii Guvernului, chiar daca ea difera de vederile majoritatii parlamentare in unele puncte, si rasturnarea Guvernului, cu toate consecintele acesteia, inclusiv posibilitatea dizvolvarii. “Discutia parlamentara si apoi votul sunt astfel deturnate de la chestiunea principiala in joc si orientate catre discutarea riscului de a rasturna Guvernul.”[22]

Prin procedura angajarii raspunderii sale, Guvernul urmareste sa verifice in mod concret pe ce sprijin poate conta in Parlament, si eventual, sa convinga Camera Deputatilor si Senatul ca programul sau de guvernare este inca viabil si ca echipa guvernamentala are, in continuare, capacitatea de a-l infaptui.”[23]

Guvernul se bucura de o libertate deplina in ceea ce priveste alegerea momentului angajarii raspunderii sale, si in ceea ce priveste continutul programului, al declaratiei sau al naturii ori domeniului reglementat de proiectul de lege. Nu exista prin urmare nici o conditie impusa de Constitutie care sa limiteze aprecierea exclusiva a Guvernului asupra oportunitatii si continutului initiativei sale. Mai mult, Guvernul nu este obligat sa-si angajeze raspunderea, iniativa fiind facultativa, el poate sa o faca daca semnalele din sfera parlamentara ii sunt  favorabile.

De precizat ca  angajarea rasunderii o face Guvernul, ca organ colectiv si solidar,ceea ce presupune o hotarare in acest sens a acestuia. Asa cum accentueaza un autor[24], angajarea raspunderii politice a Guvernului nu este apanajului Primului-ministru, ci “sansa” sau “riscul” intregului Guvern.

Intr-o opinie se arata ca initiativa angajarii raspunderii Guvernului revine intregii echipe guvernamentale, solutie diferita de cea din legislatia franceza unde Primul-ministru, dupa deliberarile din Consiliul de Ministri, angajeaza responsabilitatea Guvernului.[25]

Pentru a se putea declansa procedura de angajare a raspundeirii politice a Guvernului in fata Parlamentului, este necesar sa existe o hotarare a Guvernului prin care acesta sa declare ca isi angajeaza raspunderea politica, hotarare prin care va prezenta si textul de acceptarea caruia Guvernul intelege sa lege continuarea mandatului sau.

Problema care se pune in aceasta situatie este daca o asemenea hotarare, pentru a fi valabila trebuie publicata in Monitorul Oficial. Conform art. 107 (4) ,teza a doua, nepublicarea in Monitorul Oficial a hotararilor are ca efect inexistenta acestora. “Daca se ia insa in consideratie faptul ca prevederile art. 107 (4) din Constitutie se refera in mod evident numai la actele normative ale Guvernului, consecinta inevitabila va fi ca actul de sesizare a Parlamentului prin care se angajeaza raspunderea politica a Guvernului, intrucat nu are caracter normativ, nu va trebui, pentru a fi valabil, sa fie neaparat publicat in Monitorul Oficial”[26]

In ceea ce priveste textele asupra carora Guvernul isi angajeaza raspunderea, trebuie aratat ca programul si declaratia de politica generala pot atat sa completeze, cat si sa modifice programul de guvernare acceptat de Parlament la investitura.[27]

“Distinctia dintre “program” si “declaratie” este fragila. Totusi s-ar putea considera ca “programul”, desi nu este punctual, pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau pentru rezolvarea unei probleme determinate, el defineste, in linii generale, politica pe care Guvernul intentioneaza sa o transpuna in practica. “Declaratia”, dupa o anumita perioada de functionare a Guvernului, ar fi pretextul reconsolidarii sprijinului parlamentar si al sporirii credibilitatii Guvernului Declaratia este, oricum, mai vaga, programul este mai concret. ”.[28]

Cat priveste proiectul de lege, aici textul constitutional are in vedere sensul strict al notiunii de lege, iar ca tip, el poate sa se refere la un domeniu obisnuit sau la un domeniu rezervat legii organice.

Prin angajarea raspunderii sale, Guvernul se expune riscului formularii si adoptarii unei motiuni de cenzura. Astfel, angajarea raspunderii Guver nului se face prin prezentarea programului, declaratiei de politica generala sau a proiectului de lege, dupa caz, in fata Camerei Deputatilor si Senatului, in sedinta comuna. In termen de 3 zile de la prezentare, se poate formula o motiune de cenzura, care poate fi semnata chiar si de catre deputatii si senatorii care au mai initiat, in aceeasi sesiune, o motiune de cenzura. Motiunea de cenzura trebuie depusa pana la implinirea termenului de 3 zile sub sanctiunea decaderii, avand in vedere necesitatea solutionarii rapide a situatiei rezultate din angajarea de catre Guvern a raspunderii sale politice.

Practic, parlamentarii au de ales intre:

a)   Posibilitatea de a nu depune o motiune de cenzura si in aceasta situatie textul proiectului de lege se considera adoptat in intregime fara un vot explicit asupra lui; daca Guvernul si-a angajat raspunderea asupra unui program sau declaratie de politica generala, aceasta devine obligatorie pentru Guvern ;

b)   Posibilitatea de a depune o motiune de cenzura, situatie in care, daca aceasta nu este admisa, votul negativ asupra motiunii se transforma intr-unul pozitiv – rezultat din cumulul voturilor negative cu cele de abtinere, precum si cu cele virtuale ale parlamentarilor absenti – in favoarea proiectului de lege si, la fel, daca este vorba de un program sau o declaratie de politica generala, acestea devin obligatorii pentru Guvern;

c)   Posibilitatea de a depune o motiune de cenzura, si daca aceasta este admisa, Guvernul este demis, situatie in care evident, nici unul din actele asupra caruia Guvernul isi poate angaja raspunderea nu mai produce efecte juridice. Este consecinta faptului ca insusi Guvernul a conditionat ramanerea sa in functiune de acceptarea programului, declaratiei de politica generala sau proiectului de lege.

Este de remarcat faptul ca, in situatia angajarii raspunderii asupra unui proiect de lege, Parlamentul, cu ocazia dezbaterilor care pot avea loc chiar si in situatia nedepunerii unei motiuni, poate propune amendamente la proiectul de lege. Asa cum arata profesorul A. Iorgovan, “Guvernul poate aduce modificari, dar nu este obligat sa o faca, Parlamentul nu are decat sa contracareze printr-o motiune de cenzura”.[29]

Numai in doua situatii Parlamentul poate reveni asupra legii adoptate in conditiile aratate, si anume atunci cand Presedintele Romaniei, primind legea pentru promulgare, cere reexaminarea acesteia – art 113, alin. 4 -, precum si atunci cand in conditiile prevazute de art. 144, al. 1. lit. a, Curtea Constitutionala constata neconstitutionalitatea legii si trimite legea spre reexaminare Parlamentului; in prima situatie, Parlamentul decide in sedinta comuna a celor doua Camere; in cea de-a doua situatie, legea este reexaminata potrivit procedurii legislative obisnuite – adica de fiecare Camera – si poate fi adoptata in aceeasi forma cu o majoritate de cel putin 2/3 din numarul membrilor fiecarei Camere, ceea ce are ca rezultat inlaturarea obiectiei de neconstitutionalitate si promulgarea obligatorie a legii.

In legatura cu art. 113, alin. 4 din Constitutie, textul nu precizeaza cvorumul legal pentru adoptarea legii, dupa reexaminare, nici daca cvorumul este diferit, dupa cum legea este ordinara sau organica.

Doua solutii ar fi posibile:

a)   Avand ca reper art. 74, alin. 1 si 2, legea organica sa fie adoptata cu o majoritate absoluta, iar legea ordinara cu o majoritate simpla;

b)   Avand ca reper art. 112, alin. 1, care pentru admiterea unei motiuni de cenzura solicita majoritatea absoluta si intrucat initial legea a fost implicit adoptata prin nedepunerea sau refuzul motiunii de cenzura, readoptarea ei – de aceasta data implicit - , sa poata fi facuta cu cel putin majoritate absoluta.

Sintetizand aceste doua solutii, I. Deleanu inclina spre cea de-a doua, deoarece, “daca legea putea fi – implicit – respinsa prin admiterea unei motiuni de cenzura cu cel putin majoritatea absoluta, ea nu ar putea fi acum adoptata – explicit – cu o majoritate inferioara celei cerute la respingere.”[30]

“Acest punct de vedere nu tine insa seama de faptul ca respingerea unei motiuni de cenzura, depusa ca urmare a angajarii raspunderii politice a Guvernului in fata Parlamentului, poate sa nu fie consecinta formarii unei majoritati favorabile unui proiect de lege, ci a imposibilitatii de a se reuni numarul de voturi necesar pentru adoptarea motiunii de cenzura. Prin urmare, nu poate fi vorba de prezumtia ca proiectul de lege, in legatura cu care Guvernul si-a angajat raspunderea politica, a fost adoptat cu majoritatea membrilor Parlamentului.”[31]

Se mai pune problema daca cu prilejul reexaminarii deputatii sau senatorii pot aduce amendamente susceptibile de dezbatere si adoptare, sau respingere prin vot. Raspunsul nu ar putea fi decat afirmativ, in caz contrar reexaminarea insasi nemaiavand nici un sens.

Asa cum arata un autor, “in urma reexaminarii, legea poate fi respinsa in intregime”[32], ceea ce, eo ipso, nu duce insa la demiterea Guvernului, lucru posibil doar prin adoptarea unei motiuni de cenzura.

Revenind la problema cvorumului, de remarcat opinia in sensul aplicarii regulilor de cvorum dupa cum este vorba de o lege organica sau o lege ordinara[33], care apare ca fiind logica, caci, asa cum remarca si sustinatorul celeilalte opinii, “legile adoptate prin procedura angajarii raspunderii Guver nului nu se bucura de un regim juridic special”[34]

Procedeul angajarii raspunderii Guver nului asupra unui text sau proiect de lege produce o scurtcircuitare a activitatii legislative. Cand se uzeaza de el, Parlamentul pierde controlul legiferarii. De aceea recurgerea la el trebuie sa fie exceptionala si sa priveasca texte de o anumita importanta .”[35]

Cat priveste angajarea raspunderii asupra unei declaratii de politica generala sau program, eficacitatea acestui procedeu este destul de ridicata, ca mijloc de presiune la indemana Guvernului, Parlamentul fiind putin dispus sa infrunte consecintele unei rasturnari a Guvernului.

Tudor Draganu constata producerea in practica a unor consecinte greu de conciliat cu principiile de baza ale Cosntitutiei. Se arata astfel ca Senatul, in viziunea Constitutiei egalul Camerei Deputatilor, isi vede considerabil redus rolul ca urmare a faptului ca motiunea de cenzura se adopta in sedinte comune ale celor doua Camere, sedinte in care “numarul mic al senatorilor nu poate contrabalansa ponderea voturilor deputatilor.”[36]

Este o opinie interesanta, nu mai putin insa nu Constitutia este cea care stabileste numarul deputatilor si senatorilor, ci legea, a carei neconciliere cu principiile de baza ale Constitutiei ar putea fi eventual pusa de autor in discutie, desi Constitutia nu cuprinde nici o referire la numarul deputatilor si senatorilor, in sensul stabilirii sau limitarii lui.

Si oricum, observatia este artificiala, pentru ca in fond votul se da pe linie de partid, in sedinta Comuna a Camerelor ceea ce prevaleaza fiind apartenenta la partidul politic si la interesele si opiniile pe care acesta le promoveaza.

Sectiunea 4.: Consecintele adoptarii unei motiuni de cenzura pe plan politico-constitutional

Ratiunile care stau la baza promovarii unei motiuni de cenzura sunt diverse.Este posibil ca in situatia promovarii ei de catre opozitie, scopul sa fie preluarea puterii de catre aceasta.Rezultatul depinde in mod esential de stabilitatea majoritatii parlamentare, iar opozitia poate profita de momentele de tensiune dintre partidele ce alcatuiesc alianta majoritara, care pot constitui germenii ruperii acesteia, fapt la care opozitia poate contribui prin agresivitatea unei motiuni de cenzura.

Motiunea poate fi si rezultatul firesc al ruperii aliantei majoritare din interiorul ei, cand promovarea ei apare ca o consecinta fireasca a noului raport de forte, al carui oglinda fidela trebuie sa fie noul Guvern.

Motiunea poate fi initiata chiar de majoritatea parlamentara, atunci cand ~i-a pierdut increderea in Guvern si decide ca e necesara schimbarea lui. In acest fel, majoritatea parlamentara isi va intari sprijinul popular si va castiga capital politic.

Demiterea de catre Parlament a Guvernului prin retragerea increderii acordate ca urmare a adoptarii unei motiuni de cenzura are drept consecinta declansarea unei crize guvernamentale, ce se stinge numai prin numirea unui nou Guvern.

Prelungirea acestei crize pe o durata mai mare de 60 de zile si dupa doua incercari nereusite de formare a noului Guvern, poate atrage dizolvarea Parlamentului, in conditiile prevazute de art. 89., alin. 1 din Constitutie.

“Astfel o criza guvernamentala caracterizata se transforma intr-o criza parlamentara, a carei solutionare este posibila numai prin arbitrajul judecatorului suprem, care este corpul electoral.”[37]

In aceste conditii stabilitatea Guvernului are o influenta pozitiva asupra intregii activiati statale, inclusiv asupra Parlamentului, izvorul constitutional al acestei stabilitati fiind increderea majoritatii parlamentare.

Sunt autori[38] care, tocmai de aceea considera ca formula cea mai de dorit este aceea a “guvernului de legislatura”. Desigur, aceasta nu ar trebui sa duca la sacrificarea necesitatii satisfacerii intereselor corpului electoral, ale statului in ultima instanta, in favoarea mentinerii unui Guvern care nu reuseste “sa armonizeze prioritatile strategiei guvernarii cu optiunile politice ale majoritatii ce se poate crea in Parlament.”[39]

Prin adoptarea motiunii de cenzura Guvernul este demis si, conform art. 76 si 77 din Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului, hotararea Parlamentului se inainteaza de indata Presedintelui Romaniei.

In vederea acordarii increderii, candidatul desemnat de Seful statului pentru functia de Prim-ministru prezinta Parlamentului programul si lista membrilor Guvernului in 10 zile de la desemnarea sa.

Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului prevede in art. 37 alin. 2 ca reprezentantii grupurilor parlamentare din Camera Deputatilor si Senat au dreptul de a-si exprima punctele de vedere in numele grupurilor cu privire la program si lista. Anterior acestei proceduri, fiecare candidat pentru functia de ministru este audiat in sedinta comuna de comisiile permanente ale celor doua Camere, al caror obiect de activitate corespunde sferei de competenta a viitorului ministru.

Practic, in cadrul dezbaterilor consacrate analizarii programului si listei Guvernului, Parlamentul exercita un control al modalitatii in care posibilul viitor Guvern urmareste sa realizeze politica interna si externa a tarii si sa realizeze conducerea generala a administratiei publice. Parlamentul nu are abilitatea de a propune amendamente la program sau lista, el avand posibilitatea de a se pronunta prin vot secret exprimat prin bile.

In urma acordarii votului de investitura, se considera ca programul de guvernare si lista membrilor Guvernului sunt acceptate de Parlament. Pe baza votului de incredere acordat de Parlament, presedintele Romaniei va numi Guvernul.

In cazul neacordarii votului de incredere, Parlamentul aduce de indata la cunostinta Presedintelui acest lucru, in vederea desemnarii unui nou candidat la functia de prim-ministru, dupa care procedura se reia.

In urma retragerii increderii de catre Parlament, la data retragerii, mandatul Guvernului inceteaza. Dupa aceasta data, Constitutia arata ca Guvernul “indeplineste numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pana la depunerea juramantului de membrii noului Guvern”.

Chiar daca situatia creata este oarecum paradoxala, un Guvern administreaza fara a avea mandatul Parlamentului, solutia Constitutiei este de natura a evita un vid institutional, care practic ar scurtcircuita viata publica. De data aceasta, temeiul juridic al dreptului Guvernului de a face acte de administrare se gaseste direct in Constitutie si reprezinta exceptia fata de regula prevazuta in art. 109 alin. 1 potrivit careia Guvernul isi exercita mandatul pana la data validarii alegerilor parlamentare generale.

Evident, in aceasta perioada, pana la depunerea juramantului de membrii noului Guvern, Guvernul demisionar nu mai are atributii de realizare a politicii interne si nu mai poate fi delegat in a emite Ordonante, si aceasta pentru ca sintetic, formula dupa care functioneaza dupa retragerea increderii este aceea ca Guvernul nu mai guverneaza, ci doar administreaza.Este ceea ce consfinteste noua lege privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor, in art.26 alin.3 :In cazul incetarii mandatului sau , in conditiile prevazute de Constitutie, pana la depunerea juramantului de catre membrii noului Guvern, Guvernul continua sa indeplineasca numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor puplice , fara a promova politici noi.In aceasta perioada Guvernul nu poate emite ordonante si nu poate initia proiecte de lege.