CARACTERUL RELATIV AL DREPTULUI DE ACCES LIBER LA JUSTITIE

CARACTERUL RELATIV AL DREPTULUI DE ACCES LIBER LA JUSTITIE.

1. Conditii de forma. Termene. Cai de atac

Accesul liber la justitie este consacrat, ca drept cetatenesc fundamental, atat prin art. 6 pct. 1 din Conventie, cat si prin art. 21 din Constitutia Romaniei, prin art. 10 din  Declaratia universala a drepturilor omului, precum si prin art. 14 pct. 1 din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice.

In Constitutie, accesul liber la justitie este conceput ca drept al oricarei persoane de a se putea adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime, ga

rantandu-se ca exercitarea acestui drept nu poate fi ingradita prin nicio lege.

"Articolul 21 implica o corecta delimitare intre dreptul la actiune in justitie si obligatia constitutionala de ocrotire a drepturilor, libertatilor si intereselor legitime. Este subinteles ca accesul liber la justitie permite depunerea oricaror cereri a carei rezolvare este de competenta autoritatilor judecatoresti. Caracterul legitim sau nelegitim al pretentiilor formulate in actiunea in justitie va rezulta numai in urma judecarii pricinii respective si va fi constatat prin hotarare judecatoreasca."[1]

Ca mijloacele procedurale concrete de care pot uza cetatenii pentru a accede la justitie Codul de procedura civila prevede cererea de chemare in judecata (art. 109) si caile ordinare si extraordinare de atac impotriva hotararilor judecatoresti (apelul - art. 282, recursul - art. 299, contestatia in anulare - art. 317 si art. 318, revizuirea - art. 322), iar Codul de procedura penala prevede plangerea prealabila (art. 279 alin. 2 lit. a), caile de atac impotriva masurilor dispuse de procuror in cursul urmaririi penale (art. 278/1), caile de atac ordinare si extraordinare impotriva hotararilor judecatorest (apelul - art. 361, recursul - art. 385/1, contestatia in anulare - art. 386, revizuirea - art. 393).

Caile procedurale mentionate asigura persoanelor interesate accesul la o instanta de judecata, careia, prin lege, i s-a stabilit competenta de a hotari in materie civila sau penala.  

Acest mod de reglementare al dreptului de acces la justitie este in concordanta cu abordarea europeana a aceluiasi concept, caci, in acceptiunea Conventiei, exercitarea dreptului de acces la justitie presupune tocmai asigurarea accesului oricarei persoane la un tribunal instituit de lege, adica garantarea unei proceduri judiciare in fata careia sa se poata realiza, efectiv, acest drept.

In ceea ce priveste mijloacele concrete de asigurare a accesului liber la justitie, acestea sunt lasate de Conventie la latitudinea statelor care au ratificat-o, devreme ce prin art.6 pct.1 nu s-au prevazut expres alte asemenea mijloace.

Ca atare, dispozitile din dreptul intern referitoare la modurile de sesizare a instantelor judecatoresti sunt pe deplin aplicabile, dar aceasta nu inseamna dreptul de acces la toate structurile judecatoresti - judecatorii, tribunale, curti de apel, Inalta Curte de Casatie si Justitie - si nici la toate caile de atac prevazute de lege - apel, recurs, contestatie in anulare, revizuire, deoarece, asa cum a hotarat Plenul Curtii Constitutionale prin decizia nr.1/8 februarie 1994, prin lege pot fi instituite reguli deosebite, in considerarea unor situatii deosebite.

Astfel de reguli intalnim, de pilda, in materia apelului civil, unde, prin art. 282/1 Cod procedura civila, sunt reglementate categoriile de hotarari judecatoresti care, prin raportare la obiectul cererilor in care au fost pronuntate, sunt exceptate de la aceasta cale de atac, ori in materia hotararilor de stramutare a pricinilor civile, care nu sunt supuse nici unei cai de atac - art. 40 alin. 4 Cod procedura civila.

2. Restrictii financiare. Taxe de timbru, cheltuieli de judecata, garantii banesti

Deseori in practica instantelor nationale a fost invocata de parti, ca masura de ingradire a accesului liber la justitie, lipsa de gratuitate a procesului civil, prin instituirea in sarcina titularului cererii de chemare in judecata a obligatiei de plata a unei taxe de timbru si prin neasigurarea asistentei juridice gratuite.

Nici unul din cele doua argumente nu justifica o ingradire reala a dreptului de acces la justitie.

Achitarea taxelor judiciare de timbru nu infrange principiul gratuitatii justitiei si, implicit, al accesului liber la justitie, deoarece partea cazuta in pretentii poate fi obligata la restituirea sumelor avansate in conditiile art. 274 - 276 Cod procedura civila; mai mult, prin Legea taxelor judiciare de timbru nr. 146/1997 se prevede scutirea de timbraj pentru anumite categorii de cauze civile, iar legislatia nationala asigura si alte garantii efective pentru finalizarea procedurii judiciare chiar si in cazul persoanelor cu posibilitati materiale reduse.

In acest sens, art. 74 Cod procedura civila prevede, pentru cel care nu e in stare sa faca fata cheltuielilor unei judecati, fara a primejdui propria sa intretinere sau a familiei sale,  dreptul de a cere instantei de judecata asistenta judiciara, iar art. 75 din acelasi cod prevede ca in continutul conceptului de asistenta judiciara intra acordarea de scutiri, reduceri, esalonari, sau amanari pentru plata taxelor de timbru si a timbrului judiciar, precum si apararea si asistenta gratuita printr-un avocat delegat de baroul avocatilor.

Fata de dispozitiile nationale enuntate, lipsa de gratuitate a procesului civil nu ar putea fi invocata cu succes ca o incalcare a liberului acces la justitie in sensul art. 6 pct. 1 din Convetie.

3. Conditii privind impunerea unor proceduri prealabile sesizarii instantei

Constitutia Romaniei din 8 decembrie 1991 a consfintit dorinta poporului roman de a trai liber intr-o societate democratica. Toate principiile fundamentale ale statului de drept trebuiau realizate si garantate printr-un sistem de autoritati specializate si obiective. Astfel s-a impus principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat - legislativa, executiva si judecatoreasca. Pentru tanara democratie romaneasca aceasta constitutie a fost un succes insa o serie de probleme au ramas nerezolvate, iar unele au fost reglementate intr-un mod nemultumitor.

Modificarea si completarea Constitutiei - prin Legea de revizuire nr. 429/2003, intrata in vigoare la data de 29 octombrie 2003 - aduce o serie de imbunatatiri si corectii, una din cele mai importante fiind largirea sferei principiului accesului liber la justitie. Aceasta s-a realizat prin completarea art. 21 din Constitutie cu alin. 4: "Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite" [2]. Consideram ca accesul liber la justitie nu este deplin deoarece au mai ramas o serie de situatii ce se interpun intre cetatean si realizarea dreptului sau, si anume procedurile prealabile fara caracter jurisdictional. Acest principiu este astfel formulat prin art. 21, incat nu admite exceptii. Este un principiu general, care domina democratia constitutionala, pentru ca in fond democratia este domnia legii, iar justitia este paznicul legii[3].

Initial, in proiectul de modificare a constitutiei art. 21, alin. 4 avea urmatoarea forma: "Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative daca legea nu prevede altfel". Curtea Constitutionala[4] a observat ca in vederea armonizarii legislatiei Romaniei cu acquisul comunitar, propunerea legislativa prezinta un interes deosebit sub aspectul inlaturarii dezbaterilor contradictorii asupra aplicarii directe in legislatia Romaniei a prevederilor Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. In ceea ce priveste dispozitiile alin. 4, in virtutea carora jurisdictiile administrative sunt facultative daca legea nu prevede altfel, Curtea a considerat ca acestea nu aveau nici o relevanta constitutionala. Astfel, din moment ce legiuitorul nu a prevazut obligativitatea unei proceduri administrative jurisdictionale, nu se poate ridica problema interzicerii liberului acces la justitie, iar daca a prevazut o asemenea procedura si ea este obligatorie, textul constitutional este inutil. Ca atare, textul nu era considerat necesar pentru ca nu isi gasea aplicare in practica, Curtea apreciind ca trebuie eliminat din cuprinsul proiectului. In plus, se observa ca accesul liber la justitie, potrivit art. 21, nu putea fi conditionat de o jurisdictie administrativa facultativa sau chiar obligatorie, sens in care Curtea Constitutionala se pronuntase anterior prin mai multe decizii.

Adesea Curtea Constitutionala a trebuit sa se pronunte asupra problemei de a sti daca dupa rezolvarea unui litigiu prin proceduri jurisdictionale, administrative, fiscale etc., cel interesat se mai poate adresa justitiei in temeiul art. 21 din Constitutie. Este cunoscut faptul ca in multe domenii de activitate legile instituie anumite proceduri jurisdictionale in ideea, apreciata in doctrina ca fiind justa[5] de a permite rezolvarea unor litigii in cadrul structurilor de activitate ale celor implicati sau interesati. Aceste proceduri jurisdictionale prezinta multiple avantaje de ordin social, moral si juridic precum: rezolvarea litigiului in chiar mediul (structura) in care s-a produs, cu participarea celor care se cunosc sau sunt in anumite relatii determinate de specificul muncii; operativitatea in rezolvare, aceste proceduri fiind evident mai simple decat procedurile judecatoresti; evitarea deplasarilor repetate la instantele judecatoresti care afecteaza atat timpul celui interesat, cat si procesul de munca; evitarea unor cheltuieli pe care justitia le presupune.

Astfel legiuitorul a reformulat textul constitutional avand curajul sa renunte la obligativitatea acestor jurisdictii speciale administrative, declarandu-le insa facultative. Aceasta inseamna ca cel care contesta un act administrativ supus unei jurisdictii administrative speciale se poate adresa direct instantei judecatoresti, fara a mai parcurge procedura administrativa prealabila. Aceasta atitudine a legiuitorului este justificata de faptul ca, desi in toate aceste activitati litigiile pot privi drepturi, libertati sau interese legitime, ele nu pot fi puse pe acelasi plan cu justitia, nu o inlocuiesc.

Cu toate acestea, formularea este generala si superficiala, starnind confuzii si controverse. Din acest motiv

Curtea Constitutionala s-a confruntat cu o serie de exceptii de neconstitutionalitate ridicate cu privire la diverse reglementari ce se puteau inscrie in sfera art. 21 alin. 4.

Se sustinea intr-o astfel de exceptie[6], respinsa de Curtea Constitutionala, ca dispozitiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila si ale art. 174-187 din Codul de procedura fiscala sunt neconstitutionale deoarece instituie obligativitatea unei proceduri prealabile administrative, incalcandu-se dispozitiile constitutionale mentionate, prin care se prevede caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative. In opinia Curtii, textul constitutional care se refera la caracterul facultativ al jurisdictiilor respective nu este aplicabil dispozitiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990, care instituie obligatia persoanei vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai inainte de sesizarea instantei de judecata cu anularea actului considerat ilegal. Dispozitia constitutionala invocata a desfiintat conditia prealabila numai pentru procedura administrativa jurisdictionala. Nici o dispozitie constitutionala nu interzice ca, prin lege, sa se instituie o procedura administrativa prealabila, fara caracter jurisdictional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ gratios sau a celui ierarhic.

Referitor la critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila, Curtea retine ca cererea de chemare in judecata trebuie sa respecte atat conditiile intrinseci, cat si pe cele extrinseci, impuse de lege. Din dispozitia criticata rezulta ca este vorba de o conditie extrinseca ce trebuie respectata, si anume ca sesizarea instantei competente se face numai dupa indeplinirea unei proceduri prealabile, dar nu in toate cazurile, ci numai in acele cazuri in care legea prevede obligativitatea parcurgerii acestei proceduri prealabile, fara a fi vorba insa de o jurisdictie speciala administrativa.

Sub aspectul criticat, nici dispozitiile din Codul de procedura fiscala nu instituie jurisdictii speciale administrative, in sensul art. 21 alin. 4 din Constitutia republicata. Actele de solutionare de catre organele administrative a contestatiilor, respectiv a reclamatiilor formulate potrivit dispozitiilor din Codul de procedura fiscala, nu sunt acte de jurisdictie, ci acte administrative supuse cenzurii instantei de judecata.

Se poate constata din aceste situatii ca exista in continuare o serie de acte normative care ingradesc accesul liber la justitie. Nu ar fi atat de grav acest aspect daca aceste proceduri prealabile nu ar fi obligatorii si, mai mult, daca nu ar duce la pierderea dreptului de a te adresa justitiei in cazul nerealizarii acestor proceduri in conditiile legii. Mult mai justificata este mentinerea jurisdictiilor speciale administrative, in cadrul carora deciziile sunt luate de personal bine pregatit si competent. In cazul procedurilor prealabile administrative - cum sunt si cele prevazute de legea asociatiilor de proprietari, in conformitate cu care plangerea este adresata unor organisme alese prin vot pe criterii neprofesionale si este rezolvata in aceste conditii - actul de justitie se realizeaza la un nivel redus de competenta profesionala si dupa proceduri prea rigide pentru acest nivel. Consideram ca aceste proceduri incalca principiile unei justitii drepte si profesionale si ar trebui, daca nu eliminate, macar inscrise in sfera art. 21, alin. 4 din Constitutie. Astfel, se impune revenirea asupra acestei noi reglementari constitutionale cu un act normativ care sa precizeze expres natura acestor jurisdictii speciale, rolul si modalitatea de functionare a lor in noile conditii. De asemenea trebuie reconsiderata si valoarea deciziilor luate de astfel de autoritati. Se considera[7] ca justitia este o specie a activitatii jurisdictionale, dar in nici un caz nu se poate spune ca orice activitate jurisdictionala este justitie. Este adevarat ca in Constitutie nu se face referire expresa la activitatea administrativ-jurisdictionala, dar nu inseamna ca aceasta nu exista, nu este necesara sau este neconstitutionala. Trebuie sa facem o interpretare sistematica a dispozitiilor Constitutiei ca sa putem trage o concluzie in sensul opiniilor exprimate mai sus. Chiar daca am admite ca suntem in prezenta unei Constitutii ce consacra riguros separatia puterilor, in sensul clasic al termenului si tot n-am putea spune ca nu este posibila o activitate administrativ-jurisdictionala. Istoria noastra, dreptul comparat demonstreaza ca "administratorul judecator" s-a mentinut peste tot in paralel cu sistemul "contenciosului administrativ judiciar". Exemplul tipic ni-l ofera Curtile de Conturi, de foarte multe ori prevazute chiar de Constitutii, cum a fost si la noi in 1923 si cum este si in prezent. Cu toate acestea, Curtea de Conturi nu mai exercita si atributii jurisdictionale, asa cum prevedea Constitutia, anterior modificarii din 2003. Litigiile ce rezulta din activitatea acestei institutii, in conditiile legii organice, se solutioneaza de catre instantele judecatoresti specializate (art. 140, alin. 1 din Constitutia in vigoare). Prin aceste reglementari se exprima rolul acestor jurisdictii in descongestionarea justitiei, iar gratuitatea este un mijloc de incurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.

Sintagma "jurisdictii speciale administrative" are in vedere acele activitati de solutionare a litigiilor care se desfasoara in fata unui organ administrativ-jurisdictional prin emiterea unui act administrativ-jurisdictional. Nu intra in aceasta categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept conditii pentru introducerea unei actiuni in justitie, intre care si Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, solutionandu-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase. De asemenea, nu intra sub incidenta alin. 4 nici concilierile, la care sunt obligate partile in materie comerciala[8].

Ratiunea noului text o reprezinta protejarea cetatenilor in fata unor posibile abuzuri legislative, motiv pentru care atunci cand legea ofera posibilitatea autoritatilor parate sa revoce actul care vatama un drept sau un interes legitim al cetateanului sau, dupa caz, cand ofera posibilitatea cetatenilor, partilor in general, aflate in litigiu sa solutioneze litigiul pe cale amiabila, apeland si la un "arbitru" nu poate fi vorba de abuz legislativ si obstructionarea accesului la justitie. In aceste ipoteze nu suntem in prezenta unor jurisdictii de genul celor avute in vedere de alin. 4.